Ограничения в работе уличной бюрократии: что влияет на работу участковых избирательных комиссий Санкт-Петербурга?

Приколота М.Д.

Аннотация

Причинам электоральных фальсификаций посвящен большой пласт исследований, однако причины непрозрачных практик, связанных с внутренней логикой работы участковых избирательных комиссий, в том числе не подразумевающих электоральное мошенничество, редко становятся предметом исследований. Поэтому через разработанную Майклом Липски теорию бюрократии уличного уровня я отвечаю на вопрос, чем объясняется выбор членов участковых избирательных комиссий в Санкт-Петербурге в пользу непрозрачных практик при подведении итогов голосования при отсутствии явных интенций к фальсификациям. Для этого я анализирую работу этих комиссий созыва 2013-2018 гг. посредством анкетных опросов и полуструктурированных интервью с наблюдателями и членами комиссий, а также вторичных данных, используя качественные и количественные методы исследования. Результаты показывают, что на работу комиссий оказывают значимое влияние действия требовательных наблюдателей. Причем большое число таких наблюдателей с большим успехом воздействуют на практики комиссий, так как они могут оказывать моральную поддержку друг другу и координировать свои действия. Несмотря на отсутствие этих преимуществ, даже небольшое число требовательных наблюдателей и некоторые члены комиссии могут убедить остальную комиссию соблюдать отдельные процедуры и, через конфликты, «обучать» комиссию нормативным практикам. Также влияние имеют временные ограничения, причем существует порог, после которого члены комиссий считают оправданным совершать нарушения.

---

Введение

Важность качества работы членов участковых избирательных комиссий (УИК) для политических результатов может быть достаточно высокой, что демонстрирует ряд крупных протестных акций 2011-2012 гг., поводом для которых стали широкомасштабные нарушения на выборах в парламент, в которых принимали непосредственное участие работники УИК. Вероятно, поводом для коллективных действий во многом стала видимая для наблюдателей деятельность УИК [21: 167-181]. На постсоветском пространстве электоральное мошенничество часто имеет более серьезные последствия для развития политической системы и ее трансформации [22].

Однако сам факт несоблюдения процедур может и не быть следствием чьих-либо намерений исказить результаты выборов. Если воспользоваться методикой Д. Кобака и др. [6] для оценки объемов фальсификаций на выборах в Санкт-Петербурге в 2016 и 2018 гг., то данные о результатах выборов [20] показывают, что искажения итогов в 2018 г. в городе были более существенными (график 1), чем в 2016 г. (график 2). Об этом говорят аномальное смещение явки и следующая за этим позиция лидера гонки. Однако, по свидетельствам петербургских наблюдателей, число нарушений, совершенных УИК (таблицы 1, 2) в эти два года [28; 25], меняется несущественно. Это говорит о том, что нарушения в работе УИК имеют место даже тогда, когда намерения совершать фальсификации отсутствуют.

Хотя часто предметом исследований выступают сами акты нарушений и то, как их лучше выявить [7], причины манипуляций нередко также находятся в центре внимания ученых. Исследования в рамках сравнительной политологии уделяют внимание как причинам манипуляций в целом [10], так и отдельным их аспектам, таким как манипуляции избирательными системами [3; 9], недопуск оппозиции и манипуляции в СМИ [12]. Страх потерять легитимность [1] или, наоборот, стремление продемонстрировать свою силу [14] – этим исследователи объясняют электоральные фальсификации. Хотя некоторые исследования отмечают особенную важность решений низовых структур в вопросе устойчивости связи инкумбента с агентами манипуляций при прямых фальсификациях на участках [13], мало кто фокусируется на рутинных практиках: чаще задача стоит в том, чтобы выявить существенные для результатов выборов фальсификации, отделив их от непреднамеренных нарушений [11]. С учетом противоречия между минимальными искажениями на низовом уровне и имеющимися нарушениями в УИК Санкт-Петербурга, считаю оправданным задать следующий исследовательский вопрос: чем объясняется выбор членов участковых избирательных комиссий (УИК) в пользу непрозрачных практик при подведении итогов голосования, не вызванных намерением совершать фальсификации?

Для ответа на этот вопрос я обращаюсь к теории уличной бюрократии, поэтому в первой части исследования я вкратце раскрываю суть теории, обосновываю релевантность ее применения к изучаемому случаю и выдвигаю на основе этой теории гипотезы. Далее характеризуются выбранные для проверки факторов данные, описываются методы проверки предположений. В последней части проверяются выдвинутые гипотезы и дается ответ на вопрос, почему выявленные факторы оказывают соответствующее влияние на поведение членов УИК, после чего делаю вывод.

Кто такие уличные бюрократы и почему членов участковых избирательных комиссий можно таковыми считать?

Для изучения практик членов УИК с правом решающего голоса (далее – «члены УИК» или «члены комиссии») предлагаю воспользоваться направлением анализа процесса имплементации политического курса, который сосредотачивается на категории чиновников, непосредственно взаимодействующих с клиентами, то есть на анализе уличной бюрократии. Хотя существуют более распространенные подходы к изучению процесса правоприменения в рамках социологии права, тем не менее, именно концепция уличной бюрократии позволяет выявить влияющие на членов УИК факторы, вытекающие исключительно из процесса их работы как бюрократов, не затрагивая при этом случаи административного принуждения к нарушениям. При этом чаще всего социологи права [2; 26; 24; 19] изучают практики судебных и правоохранительных органов, в то время как теория уличных бюрократов позволяет найти общие основания между этими органами и более безобидными структурами. Поэтому в качестве иллюстрации к предположениям теории уличной бюрократии взяты исследования социологов права.

Под уличными бюрократами М. Липски, автор теории, понимает работников, систематически и прямо взаимодействующих с клиентами государственных учреждений и обладающих высоким уровнем дискреции [8: 3]. Дискреция, то есть свобода в осуществлении полномочий, часто обусловлена необходимостью работать с уникальными ситуациями, качественное разрешение которых сложно заключить в рамки единой формальной процедуры. К таким работникам относятся учителя, полицейские, судьи и другие. Теория М. Липски направлена на то, чтобы через практики низовых структур объяснить, почему результаты того или иного политического курса отличаются от ожидаемого [16]. По мысли Липски, ряд факторов заставляет уличных бюрократов действовать не так, как это задумал законодатель.

Членов УИК с правом решающего голоса можно концептуализировать как уличных бюрократов, поскольку они соответствуют их базовым характеристикам. Во-первых, они нанимаются государством за деньги как работники государственной структуры. Также они соответствуют второму критерию, то есть непосредственно взаимодействуют с клиентами: согласно статье 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ (далее просто «ФЗ-67»), они непосредственно выдают бюллетени гражданам. Помимо этого, члены УИК контактируют с наблюдателями и должны предоставлять им возможность удостовериться в правильности совершения процедур и подсчета голосов, доступ к некоторым документам. Третий критерий, большая дискреция, наименее очевиден в работе членов УИК. Действительно, пространство для дискреции в процессе выдачи бюллетеней по паспорту чрезвычайно мало. Однако работа после закрытия помещения для голосования дает большое поле для дискреции во время подсчета голосов, даже если она не обусловлена ошибками законодателя. Если также обратить внимание на взаимодействие членов УИК с наблюдателями, то можно заметить, что степень формализации отношений между ними (то есть взаимодействие на основе обмена письменных запросов) зависит в основном лишь от усмотрения членов УИК. Стоит также отметить, что должности председателя УИК, его заместителя и секретаря не исключают взаимодействия с клиентами (особенно с наблюдателями), поэтому их отдельная концептуализация через теорию уличной бюрократии была бы излишней.

Помимо членов УИК с правом решающего голоса в помещении для голосования могут находиться члены УИК с правом совещательного голоса, наблюдатели, избиратели, кандидаты, их доверенные лица, представители средств массовой информации, полицейский. Однако лишь избиратели посещают помещения для голосования непосредственно для осуществления своего активного избирательного права. Тем не менее, остальных акторов, не получающих зарплату от государства за свою работу в УИК, нельзя определять как уличных бюрократов, поэтому предлагаю обратиться к законодательству. Так в части 5 статьи 3 ФЗ-67 указано, что деятельность комиссий осуществляется в соответствии с принципами гласности и открытости. Наблюдатели в соответствии со статьей 2 осуществляют наблюдение за членами УИК, которые обязаны удовлетворить их желание убедиться в правильности подсчета и совершения других процедур. В данном случае наблюдателя можно определить как клиента УИК, потребности которого работники должны удовлетворить. Список того, чем члены УИК с правом совещательного голоса не могут заниматься во время работы УИК (пункт 22 статьи 29 ФЗ-67), позволяет предположить, что их деятельность в наименьшей степени связана с предоставлением услуг клиентам, как и то, что они не получают зарплату от государства и их рекрутинг в большей степени зависит от партий, кандидатов и общественных организаций. Поэтому эту категорию акторов также можно концептуализировать как клиентов. То же самое касается кандидатов, их доверенных лиц и представителей СМИ, которые могут рассчитывать на меньшее число услуг от членов УИК с правом решающего голоса. Таким образом, наблюдателей, членов УИК с правом совещательного голоса, кандидатов, их доверенных лиц, представителей СМИ (в дальнейшем они обозначаются обобщающим термином «наблюдатель») можно концептуализировать на базе теории уличной бюрократии как клиентов структуры.

Теория уличных бюрократов в целом описывает набор факторов, определяющих поведение работников низовых государственных структур, которые могут объяснить непрозрачные практики УИК.

Первое, от чего зависит поведение уличных бюрократов, состоит в том, что имеющиеся ресурсы часто не соответствуют поставленным задачам при почти всегда растущем спросе на государственные услуги [8: 27-28], что сказывается на качестве этих услуг. Часто вышестоящие структуры вводят показатели работы для низовых структур, чтобы контролировать расход ресурсов и качество работы уличных бюрократов. Поскольку уличные бюрократы чаще всего работают с уникальными ситуациями, валовые показатели, вводимые для мониторинга, искажают стимулы низовых работников, что приводит к несовпадению целей клиента и мотивации работника. В этом проявляется противоречие между целями организации и конкретными поставленными задачами, что может быть усугублено размытостью и противоречивостью целей, свободных для трактовки при создании «суррогатных показателей» [8: 52]. Примеры этому - искусственно завышающие тяжесть раскрываемых преступлений оперуполномоченные полицейские [18: 64] и снижающий справедливость судебных решений негативный эффект показателя «судебной ошибки» [27: 22]. При этом общим для большинства уличных бюрократов дефицитным ресурсом является время, определяющееся объемом работы. Об этом свидетельствует то, к каким последствиям может привести дефицит этого ресурса в работе российских судей [17: 57] и следователей [30: 85]. Хотя приведенные исследования не концептуализируют работников правоохранительных органов и судей как уличных бюрократов, они показывают, что качественное выполнение задач, связанное с осуществлением правосудия и выяснением обстоятельств возможного преступления, становится непосильным из-за ограничений по времени и из-за возрастающего спроса на услуги этих работников.

Нормативно время работы УИК после окончания приема избирателей не ограничено, однако существуют фактические ограничения, связанные с нагрузкой помещения для голосования, а также с физической усталостью членов УИК, как правило, вынужденных на следующий день идти на другую работу. В этом случае дефицит ресурсов накладывается на не вполне адекватные ресурсам цели: осуществление подведения итогов вместе с обеспечением их гласного и открытого проведения. Поэтому ожидаю, что дефицит времени заставляет УИК жертвовать тщательностью проведения процедур. Моя первая гипотеза, таким образом, формулируется так: чем больше времени требует процедура подсчета голосов, тем скорее члены УИК будут применять непрозрачные методы работы.

Второй аспект поведения уличных бюрократов связан с действиями клиентов. Уличные бюрократы стремятся ограничить доступ клиентов к ограниченным ресурсам и контролировать их поведение для экономии этих ресурсов. Это может проявляться как в виде предъявления формальных требований к клиентам [31], некоторые из которых не могут соответствовать этим требованиям, так и в виде неформальных намеков потенциальному клиенту на небольшую вероятность быстрого решения его проблемы. Яркий пример демонстрирует описанная А. Дмитриевой работа Секретариата российского Конституционного Суда, на первоначальном этапе отсеивающего обращения, составленные непрофессиональным языком, ради сокращения работы судей и структурирования не знающих юридический язык клиентов [23].

При этом нередко уличные бюрократы встречаются с клиентами, которых сложно «рутинизировать», то есть решить их проблемы ранее отлаженным образом. Уличные бюрократы различными способами стремятся минимизировать последствия таких «нерутинизируемых» случаев. Например, М. Липски и Р. Уэзерли [15] показывают, как реформа в сфере обучения детей с особенностями развития в США, направленная на установление адресного подхода, позволила школьным учителям, сталкивающимся с «трудными» детьми, избавляться от них, переводя в специальный класс. Поведение клиента, требующее к нему повышенного внимания и большого числа ресурсов, встречает сопротивление бюрократов. Липски утверждает, что одним из аспектов контроля клиентов является изолирование их друг от друга: уличные бюрократы сопротивляются организованности требований клиентов, считая ее вредной и ненужной [8: 119]. Однако возможности для сопротивления должны понижаться по мере увеличения числа требовательных клиентов. Под клиентами УИК в первую очередь следует понимать избирателей. Но ролевые ожидания членов УИК в их отношении редко противоречат реальному положению дел в силу несложности предоставляемых услуг, видимых для клиента. Но этого нельзя сказать про наблюдателей, чьи требования для членов УИК могут быть более неожиданными. Поэтому моя вторая гипотеза сформулирована так: чем больше требовательных наблюдателей в помещении для голосования, тем более прозрачно УИК осуществляет процедуры подведения итогов.

Липски отмечал, что иногда те, кто соответствуют определению уличных бюрократов, не действуют в описанном теорией ключе [8: 204] в силу своей профессиональной подготовки и моральных качеств. Действительно, отбор членов УИК через партии и общественные организации позволяет проникать в их состав людям, заинтересованным в прозрачной работе УИК. П. Хьюп и М. Хилл утверждают, что помимо всего прочего, на поведение уличных бюрократов влияет то, как и перед кем они считают нужным оправдывать свои действия, например, мнение коллектива о должном во многом определяет поведение врачей [4]. Можно предположить, что члены УИК, фактически направленные политическими партиями и организациями, будут в наименьшей степени зависимы от остального коллектива комиссии. Далее таких членов предлагаю называть независимыми членами УИК. Соответственно, члены комиссий, фактически не связанные с организациями, заинтересованными в объективном отражении волеизъявления граждан, будут, вероятно, больше зависеть от мнения своих коллег. Поэтому моя третья гипотеза состоит в том, что наличие в УИК независимого члена повышает прозрачность ее работы.

Таким образом, на основе теории бюрократии уличного уровня я формулирую три гипотезы: 1) чем больше времени требует процедура подсчета голосов, тем скорее члены УИК будут применять непрозрачные методы работы; 2) чем больше требовательных наблюдателей в помещении для голосования, тем более прозрачно УИК осуществляет процедуры подведения итогов; 3) наличие в УИК хотя бы одного независимого члена повышает прозрачность ее работы.

Методология

Для проверки влияния факторов времени и наблюдателей были проведены анкетные опросы двух групп респондентов. В первую группу вошли члены УИК Санкт-Петербурга созыва 2013-2018 гг.: вопросы касались их последнего опыта работы на выборах. Опрос проводился с октября 2017 по май 2019 г. Так как за единицу анализа взята УИК на конкретных выборах, то генеральная совокупность для исследования составляет 5577 УИК на конкретных выборах (то есть одна и та же УИК на разных выборах оценивается как разные случаи). Тогда, чтобы описать один случай, достаточно одного респондента от одной УИК. Для опроса были выбраны представители 619 УИК, отобранных случайным образом по всем районам по данным Санкт-Петербургской избирательной комиссии [29]. Из них в социальных сетях были найдены представители 385 УИК (61,2%). Согласились принять участие в опросе представители 216 УИК, то есть представители 43,9% УИК отказались принимать участие в опросе. Это позволяет описать ситуацию в 95% УИК в день выборов с ошибкой 6,7%. Поиск респондентов осуществлялся через социальные сети, которые из 6827 отобранных членов УИК (всего 20730) позволила найти 2699 (39,5% членов УИК).

Во втором анкетном опросе участвовали 212 наблюдателей. Поскольку генеральная совокупность этой категории респондентов неясна из-за того, что учет наблюдателей не публикуется, в качестве единицы анализа также взята УИК на конкретных выборах. Ошибка в данном случае составляет 6,7%. Поиск респондентов также осуществлялся через социальные сети: опрашивались люди, состоящие, по крайней мере, в двух сообществах любой политической партии Законодательного Собрания, одно из которых должно было представлять ячейку ниже городского уровня. Я исходил из предположения, что чем более низкий уровень в иерархии партийной структуры представляет группа, тем больше вероятность найти в них активистов партии. Также привлекались к опросу члены сообществ движений «Наблюдатели Петербурга» и «Голос».

Ответы респондентов анализировались при помощи логистической регрессии, поскольку зависимая переменная кодируется дихотомическим образом (на вопрос о наличии непрозрачных практик респондент отвечает «да» или «нет»). Этот вид регрессионного анализа оценивает вероятность наступления события, т.е. непрозрачных практик, в зависимости от выделенных факторов. Для проверки влияния независимых членов УИК используется анализ вторичных данных с помощью линейной регрессии. Речь идет о данных Санкт-Петербургской избирательной комиссии по составу УИК и характеристикам ее членов [29], а также о данных о количестве и характере нарушений, выявленных движением «Наблюдатели Петербурга» [28].

На вопросы в ходе полуструктурированного интервью согласились ответить десять человек. Все они указали свое желание дать интервью в анкетах (таблица 3). В общей сложности обсуждалось три блока вопросов о каждом этапе работы УИК (до 8:00, 8:00-20:00, после 20:00 дня голосования). Было задано примерно 19 вопросов. Ответы респондентов анализируются методом структурирования смысла посредством нарратива по схеме: характеристика членов УИК; характеристика наблюдателей и респондента; конфликты в день голосования, их причины и результат; факты непрозрачных практик во время подведения итогов, реакция наблюдателей и членов УИК. Результаты анализа представлены в кратком виде.

Результаты

Временные ограничения. Результаты анализа ответов членов УИК говорят о том, что фактор времени воздействует на нарушение комиссиями последовательности процедур: существует порог объема работы, после которого члены УИК с большей вероятностью склонны совершать нарушения.

Практики (зависимая переменная) здесь операционализированы как зафиксированное респондентом нарушение порядка процедур подведения итогов (Закрытый вопрос: «Проходила ли работа со списками избирателей одновременно с какими-либо другими процедурами (погашением неиспользованных бюллетеней, например) после закрытия участка во время последних выборов?»: 1 – Да; 0 - Нет), который четко прописан в законе (пункт 1 статьи 68 67-ФЗ).

Поскольку временные ресурсы уменьшаются с приближением утра, то оправданно оценивать эти ограничения через время окончания работы УИК, в качестве прокси-переменной. Так как дисперсионный анализ (таблица 4) показывает, что увеличение числа проводимых в один день кампаний (что связано с объемом работы УИК, но к ней не сводится) связано с тем, как поздно УИК заканчивает работу («Во сколько УИК закончила свою работу на последних выборах?»: до 0:00; 0:00-2:00; 2:01-6:00; после 6:00), можно говорить о связи времени окончания и объема работы УИК.

Таблица 5 показывает, что переменные окончания работы до двух часов ночи и в промежуток с двух до шести часов значимо влияют на нарушение процедур в сравнение с опорной категорией, в качестве которой выбран параметр окончания работы УИК после шести часов утра. Это говорит о том, что УИК, заканчивающие работу в любое время до шести утра, с одинаковой вероятностью будут совершать рассматриваемые нарушения. Отрицательные оценки параметров говорят о том, что вероятность нарушений в таких УИК гораздо меньше, чем в УИК, заканчивающих после шести утра. Решение уравнения логистической регрессии показывает, что вероятность нарушений последовательности процедур в УИК, заканчивающих в любой из указанных промежутков до 6:00, будет 16%, в то время как окончание после 6:00 увеличивает эту вероятность до 50%.

Таким образом, нельзя говорить о линейной зависимости между ресурсами времени и склонностью УИК к нарушениям. Результаты анализа показывают, что существует некоторый порог объема работы, до которого вероятность нарушений одинакова и невелика, но после которого УИК идут на нарушения формально зафиксированных процедур гораздо чаще. Здесь этот порог можно обозначить как объем работы, предполагающий окончание в шесть часов утра.

Наблюдатели. Результаты анализа анкет обеих групп респондентов показывают, что число требовательных наблюдателей влияет на способ подсчета неиспользованных (невыданных) бюллетеней: вероятность непрозрачного способа подсчета уменьшается, если требовательных наблюдателей большинство, причем их шансы увеличиваются по мере увеличения числа всех наблюдателей в УИК.

Здесь практики операционализируются как неручной подсчет неиспользованных бюллетеней, зафиксированный респондентом (Закрытый вопрос: «Считали ли члены УИК каждый неиспользованный бюллетень вручную или полагались на другие способы подсчета после закрытия участка на последних выборах?»: 1 – Не всё считали вручную; 0 – Всё считали вручную). Эта практика в законе описана нечетко в вопросе способа подсчета, поэтому позволяет УИК действовать непрозрачно, не нарушая буквы закона, поскольку то, каким именно образом необходимо подсчитывать этого рода бюллетени, не раскрывается: «После окончания времени голосования члены участковой комиссии с правом решающего голоса в присутствии наблюдателей… подсчитывают и погашают, отрезая левый нижний угол, неиспользованные бюллетени…» (пункт 3 статьи 68 ФЗ-67). Здесь требовательные наблюдатели операционализируются как наблюдатели, которые, по крайней мере, просматривали списки избирателей (таблицы 6, 7), так как это действие требует от наблюдателя усилий, на приложение которых вряд ли пойдет наблюдатель без намерения контролировать работу УИК, но оно не требует специфических усилий. (Закрытый вопрос: «Как много наблюдателей и членов УИК с правом совещательного голоса, навскидку, просматривали списки избирателей перед началом голосования во время последних выборов?»: 0 – никто или меньшинство; 1 – все или большинство).

Коэффициенты при переменных для обеих выборок значимы, то есть можно уверенно сказать, что относительное число наблюдателей, просматривающих списки избирателей, значимо связано с тем, как осуществляется практика подсчета невыданных бюллетеней. В качестве опорной категории для оценки влияния числа наблюдателей, просматривающих списки, взят параметр «большинство или все наблюдатели просматривали списки». Это позволяет сказать, что непрозрачные практики более вероятны, когда меньшинство наблюдателей просматривают списки, чем когда это делает большинство. Также в таблицу 7 добавлена переменная числа всех наблюдателей в УИК (Открытый вопрос: «Сколько примерно наблюдателей и членов УИК с правом совещательного голоса работали вместе с Вами в помещении для голосования?»), коэффициент при которой говорит, что непрозрачная практика становится менее вероятной по мере увеличения числа наблюдателей любой степени подготовки. В модели из таблицы 7 значимость обеих переменных свидетельствует о том, что для прозрачности практик важно не только относительное, но и абсолютное число наблюдателей, просматривающих списки избирателей. Решение уравнения логистической регрессии показывает, что с увеличением числа наблюдателей на одного человека отношение шансов непрозрачной практики уменьшается на 12%. То есть если, например, среди десяти наблюдателей большинство требовательных, то вероятность непрозрачного подсчета составит 10%. Но если на участке только один наблюдатель, и он требовательный, то вероятность непрозрачного подсчета возрастает до 26%. И наоборот, если среди десяти наблюдателей меньшинство окажется требовательными, то вероятность непрозрачной практики будет 23%, но если на участке всего один наблюдатель, и он нетребовательный, то вероятность непрозрачной практики возрастет до 49%.

Итак, на основании двух анкет, можно сказать, что большинство требовательных наблюдателей способно убедить УИК удовлетворять их требования, даже если члены УИК этого делать не обязаны (как в случае с невыданными бюллетенями). Причем результаты анализа анкет наблюдателей говорят, что шансы наблюдателей на успешное воздействие возрастают по мере увеличения числа наблюдателей.

Независимые члены комиссии. Привлеченные вторичные данные для проверки гипотезы о том, что наличие независимых от коллектива комиссии членов УИК повышает прозрачность практик, не могут подтвердить или опровергнуть выдвинутое предположение.

Зависимые члены УИК операционализируются как члены УИК, сменившие свою официальную партийную идентификацию при переходе в новый созыв УИК или выдвигавшиеся «собраниями избирателей по месту работы, жительства, учебы или службы». В итоге получилось, что как минимум 49,6% членов УИК предыдущего созыва в Петербурге могли быть зависимыми от коллектива больше, чем от организаций, которые их официально выдвинули (таблица 8).

Стоит отметить, что такой способ идентификации неполон, так как члены УИК могут быть зависимыми, не сменяя при этом выдвигающей организации. Чтобы решить эту проблему, данные о выявленных долях зависимых членов УИК были объединены по территориальным комиссиям (ТИК), что позволяет увидеть разницу в пропорциях между районами. Нарушения операционализируются через долю комиссий в юрисдикции одной ТИК (территории), где происходили какие-либо нарушения в течение 2013-2018 годов, по данным «Наблюдателей Петербурга».

Результаты регрессионного анализа (таблица 9) противоречат выдвинутой гипотезе: чем меньше независимых членов УИК, тем меньше нарушений. Причиной таких результатов может быть специфика выборки: данные «Наблюдателей Петербурга» свидетельствуют лишь о тех случаях, где были наблюдатели и независимые члены, которые обнаружили нарушения. Это позволяет говорить о том, что приведенные данные свидетельствуют не о связи между нарушениями и независимыми членами УИК, а, вероятно, о связи между числом независимых членов УИК и возможностями зафиксировать нарушения. Поэтому, вероятно, чем больше таких членов УИК, тем чаще обнаруживаются нарушения. Таким образом, нельзя однозначно сказать, влияет ли взаимозависимость членов УИК на соблюдение процедур, поэтому такой вопрос требует дополнительных проверок.

Почему наблюдателям и независимым членам комиссий (не) удается убедить комиссию действовать прозрачно? Сочетание разных обстоятельств позволяет говорить о разных причинах успешного или безуспешного воздействия на практики членов УИК со стороны наблюдателей. Если речь идет о комиссиях без независимых членов, то большинству требовательных наблюдателей легче воздействовать на комиссию, когда их требования находят поддержку у других наблюдателей, координация действий помогает им отслеживать все действия комиссии, а ее членам сложнее противостоять сплоченной группе наблюдателей, чего не имеется в других обстоятельствах. Одному требовательному наблюдателю это сделать сложнее, особенно с большими временными ограничениями.

Если речь идет о комиссии с независимыми членами УИК, то здесь основной причиной успешного воздействия на практики может быть предыдущий совместный негативный опыт работы в УИК, причиной чего были нарушения. Здесь может иметь место «эффект обучения»: УИК в процессе конфликта узнает не только о наличии процедуры, но и о том, как на это будут реагировать наблюдатели и независимые члены УИК в дальнейшем. Но независимо от сочетания этих факторов почти всегда одной из причин несоблюдения правил можно считать некомпетентность основной массы членов комиссий.

Собранные в ходе анкетирования данные позволяют говорить о том, существует ли связь между требовательностью наблюдателей и объемом работы УИК, с одной стороны, и непрозрачными практиками, с другой. При этом анкеты не дают понять, как членам УИК удается избегать применения правил в присутствии хотя бы одного требовательного наблюдателя, или как большому числу требовательных наблюдателей, наоборот, удается успешно воздействовать на УИК. Это позволяют понять взятые у членов УИК и наблюдателей интервью, на основании которых можно сделать вывод о том, как наблюдателям удается убедить членов УИК следовать процедуре (номер в скобках после каждой цитаты соответствует номеру респондента в таблице 3).

Ожидаемо, наименее напряженную обстановку описывают респонденты, работавшие на участках без требовательных наблюдателей. Несмотря на непрозрачные практики, в том числе нарушения («…их [неиспользованные бюллетени] не считали, они просто валялись» (01); «Параллельно, то есть то, что нельзя делать: считать бюллетени и работать со списками, это было сделано» (04)) участники процесса в такой ситуации вежливы друг к другу («…мне попались достаточно приятные члены комиссии…» (01)) и близки в своем понимании должного: «…она [председатель] отмахивается от них [наблюдателей], а они были не очень настойчивы. И это хорошо, потому что это бы замедлило еще сильнее работу комиссии» (04).

Противоположным образом обстановку характеризуют респонденты из комиссий, где был хотя бы один требовательный наблюдатель. Как показал анализ ранее, в таком случае наблюдателю тяжелее всего воздействовать на УИК, что может быть вызвано неспособностью контролировать все действия большой по составу комиссии («По одному ходить вообще бесполезно, потому что один человек, я не знаю, пойдет поесть, пойдет в туалет, и [члены УИК] сделают все, что угодно…» (03)), а также отсутствием поддержки, без которой наблюдатель вынужден испытывать эмоциональное напряжение во время попыток воздействия. Из-за этого наблюдатели могут закрывать глаза на некоторые нарушения, чтобы сохранить свои силы, если таковые остались («Я это [нарушение] заметила, но, честно говоря, мне уже за весь день войны с комиссией не хватило сил их убедить это сделать» (09)). Большой объем работы комиссии и связанный с этим недостаток временного ресурса также могут стать причиной игнорирования комиссией немногочисленных требовательных наблюдателей («…они [члены УИК] возмущались по поводу того, что как бы в их положение не входят, им тут 24 часа сидеть ночью на участке, а в восемь утра первый урок… сказали, что какая разница, какие у нас выборы, у нас завтра урок и вообще, давайте быстрее» (02)), или, по крайней мере, члены комиссии считают оправданным апеллировать ко времени и усталости в поисках понимания своего положения.

В ситуации с небольшим числом требовательных наблюдателей комиссия склонна игнорировать их требования («…она [председатель] игнорировала, в общем, какие-то претензии…» (02)). Однако даже в подобных тяжелых условиях наблюдатели могут убедить комиссию повысить прозрачность своей работы. Это может произойти, когда комиссия сталкивается с негативными для себя результатами непрозрачной работы («Я, в общем, так, посмотрел на это сквозь пальцы. Потом, когда начали записывать протокол, оказалось, что у них не хватает двух тысяч бюллетеней или полторы тысячи. Ну и, в общем, я их вынудил считать ручками все» (07)). Тогда наблюдатель может успешно настоять на своем («…они понимали, что на моей стороне закон, и, если я буду писать жалобы, что у них исчезло полторы тысячи бюллетеней, это как бы серьезный прокол. Еще, потому что у них протокол не сходился. Они все хотели домой» (07)).

Наконец, наибольшим успехом, как было видно в предыдущей части работы, требовательные наблюдатели пользуются, когда их как можно больше в помещении для голосования. В таком случае наблюдатели могут поддерживать друг друга, даже небольшая поддержка облегчает попытки воздействовать на комиссию («А наблюдатели меня поддерживали, но, я считаю, достаточно вяло. Но там еще один парень такой бойкий был, он так тоже хорошо выступил» (03)). Помимо эмоциональной разгрузки, наблюдатели существенно упрощают контроль, координируя свои действия («Если они [члены комиссии] видят, что против них работает серьезная команда наблюдателей, они уже не пытаются там чего-то делать против закона» (03)). Этот эффект значительно усиливается, когда координирующую роль играет один из независимых членов комиссии, если таковой имеется: «Сказала тем [наблюдателям], на кого я могла положиться, на что они должны обратить внимание», «сказала им, за чем им нужно прежде всего наблюдать» (10).

Помимо координации действий требовательных наблюдателей, обладание опыта работы с одной и той же комиссией в течение нескольких кампаний может производить то, что можно назвать «эффектом обучения». Дело в том, что если УИК ранее сталкивалась в конфликтах с требовательными наблюдателями или независимыми членами, то через этот болезненный процесс ее члены могут усваивать нормы, стремясь в дальнейшем отвечать ожиданиям наблюдателей и независимых членов, особенно если они раньше встречались: «…они впервые столкнулись [в 2014] с тем, что кто-то из членов комиссии требует исполнения регламентов» (08), «Я … в 2018 чувствую то, что комиссия была уже готова к тому, что голосование нужно проводить по закону» (08), «…он [член УИК от “Яблока”], молодой парень, грамотный, давно там в этой комиссии, ну, или работавший с этой комиссией, по крайней мере, до дня голосования, то есть пользовавшийся каким-то уважением. Достоверность результатов выборов – это, наверное, его заслуга, во многом» (06).

Представленный обзор интервью позволяет судить не только о том, как наблюдателям удается убедить УИК следовать процедурам или почему, несмотря на их усилия, им это не удается. Также это позволяет говорить о других предполагаемых факторах, влияющих на действия УИК. Если говорить о том, как осуществляется взаимодействие членов УИК с наблюдателями, то стоит отметить, что оно различается в зависимости от требовательности наблюдателей. Как выяснилось, основной причиной неудачи меньшинства или одного требовательного наблюдателя является ограниченность его возможностей по контролю комиссии как физической (когда невозможно одновременно следить за всем, что происходит в УИК), так и эмоциональной (сложно выдвигать новые требования, ожидая повторения уже пережитого конфликта). В этом плане оба ограничения снимаются, если число требовательных наблюдателей возрастает, особенно если их большинство, и им помогают некоторые сотрудники, уже знакомые с практиками комиссии. Помимо этого, успешное воздействие на УИК может оказывать пережитый на прежних выборах негативный опыт общения с независимыми членами УИК и требовательными наблюдателями, причиной чего послужили нарушения процедуры.

Стоит отметить фактор, который обозначили многие респонденты. По их мнению, некомпетентность сотрудников УИК может являться причиной нарушений: «непрофессионализм» (02), «…практически все члены УИК некомпетентны…» (04), «…эти нарушения были связаны с некомпетентностью, а не с желанием что-то фальсифицировать» (07). Действительно, сложно следовать формальной процедуре, если ее исполнителю она неизвестна. Можно предположить, что уровень компетентности работников УИК может оказывать влияние на их практики. В связке с этим может идти «эффект обучения» членов УИК через негативный опыт взаимодействия в ходе работы с теми, кому известен нормативный порядок. Тем не менее, этот «эффект обучения», как и связанный с ним уровень компетентности работников УИК, требует дополнительных проверок, поскольку, например, неочевидно, сохраняется ли этот эффект без требовательных наблюдателей (или независимых членов УИК) либо с ограниченными временными ресурсами. В обобщенном виде результаты анализа интервью можно увидеть в таблице 10.

Заключение

Можно говорить о наличии факторов, влияющих на применение участковыми избирательными комиссиями непрозрачных практик. Во-первых, с наибольшей уверенностью можно говорить о влиянии наблюдателей. Анализ показал, что большое число требовательных наблюдателей с большим успехом способно убедить комиссию делать то, что она даже не обязана делать. Это происходит из-за того, что большинство требовательных наблюдателей способно координировать свои действия, а отдельный наблюдатель может рассчитывать на поддержку в случае конфликтов. Хотя анализ показал, что у одиноких требовательных наблюдателей мало шансов воздействовать на комиссию успешно, тем не менее, они могут рассчитывать на это, если УИК нуждается в его или ее помощи при исправлении крупного просчета. Во-вторых, на действия комиссии оказывает влияние находящееся в ее распоряжении время, зависящее от объема ее работы. Хотя эта связь не линейна, существует некоторый порог, после которого члены УИК готовы идти на нарушения.

Хотя влияние взаимозависимости членов УИК не удалось выявить, тем не менее, результаты анализа говорят об условиях, в которых влияние этого возможного фактора может быть нейтрализовано. Во-первых, если в комиссии есть независимые члены, они могут координировать действия требовательных наблюдателей, поскольку знают, как привыкла работать его комиссия. Во-вторых, независимые члены УИК могут «обучать» остальных членов нормативным практикам: видимо, это происходит неосознанно через конфликты по поводу нарушений. В результате остальные члены УИК, предполагая реакцию своего независимого коллеги на ненормативные практики, с большим вниманием отнесутся к соблюдению процедур в дальнейшем, чтобы избегать ресурсозатратных конфликтов.

Анализ позволяет расширить теоретические предположения о факторах поведения уличных бюрократов. Исследование показало не только то, что члены УИК стремятся организовывать клиентов, но и то, как клиенты могут в ответ успешно «структурировать» самих уличных бюрократов: они могут трансформировать свои практики так, как выгодно клиенту. Но тезис Липски о том, что возможности контроля бюрократов со стороны клиентов не дают работникам скатываться к старым практикам [8: 208], необходимо дополнить: это условие выполняется, когда клиенты требовательны и их много.

Полученные выводы позволяют говорить о том, что, в отличие от уличных бюрократов в классической модели Липски, действия членов УИК не всегда находятся в рамках дискреции, заложенной законодателем. Рационализируя выбор между полным удовлетворением потребностей клиентов и эффективным использованием имеющегося временного ресурса, члены УИК могут не отдавать себе отчет в том, что они нарушают закон. То, что общественные движения сложным путем конфликтов постепенно «обучают» членов УИК нормативным процедурам, дает платформу для будущих исследований. Разработки в рамках данной тематики следует посвятить тому, какое влияние оказывают независимые члены УИК на непрозрачные практики; какова роль профессиональной подготовки членов комиссий; и имеет ли она отрицательный эффект на непрозрачные практики в случае отсутствия общественного контроля.

Благодарности

Я признателен доценту кафедры СПИ СЗИУ РАНХиГС С.А. Тулаевой за ценные советы и наставления.

Поступила в редакцию 31.03.2020, в окончательном виде 12.04.2020

---

Список литературы

1. Birch S. Electoral malpractice. Oxford: Oxford University Press on Demand. 2011. 209 p.
2. Edelman L.B., Uggen C., Erlanger H.S. The endogeneity of legal regulation: Grievance procedures as rational myth. - American Journal of Sociology. 1999. No. 2 (105). P. 406-454. DOI: 10.1086/210316.
3. Gandhi J., Heller A. Electoral Systems in Authoritarian States. - The Oxford Handbook of Electoral Systems. Oxford: Oxford University Press. 2018. P. 388-403.
4. Hupe P., Hill M. Street‐Level bureaucracy and public accountability. - Public administration. 2007. No. 2 (85). P. 279-299. DOI: 10.1111/j.1467-9299.2007.00650.x
5. Klimek P., Yegorov, Y., Hanel, R., Thurner, S. Statistical detection of systematic election irregularities. - Proceedings of the National Academy of Sciences. 2012. No. 41 (109). P. 16469-16473. DOI: 10.1073/pnas.1210722109.
6. Kobak D., Shpilkin S., Pshenichnikov M.S. Statistical anomalies in 2011-2012 Russian elections revealed by 2D correlation analysis. 2012. URL: https://arxiv.org/pdf/1205.0741.pdf (accessed: 16.01.2020). - https://arxiv.org/pdf/1205.0741.pdf
7. Kobak D., Shpilkin S., Pshenichnikov M.S. Statistical fingerprints of electoral fraud? - Significance. 2016. No. 4 (13). P. 20-23.
8. Lipsky M. Street-level bureaucracy, 30th ann. Ed.: dilemmas of the individual in public service. New York: Russell Sage Foundation. 2010. 275 p.
9. Lust-Okar E., Jamal A. Rulers and Rules: Reassessing the Influence of Regime Type on Electoral Law Formation. - Comparative Political Studies. 2002. No. 35 (3). P. 337-366. DOI: 10.1177/0010414002035003004.
10. Magaloni B. The game of electoral fraud and the ousting of authoritarian rule. - American Journal of Political Science. 2010. No. 3 (54). P. 751-765. DOI: 10.1111/j.1540-5907.2010.00458.x
11. Myagkov M., Ordeshook P.C., Shakin D. Fraud or fairytales: Russia and Ukraine's electoral experience. - Post-Soviet Affairs. 2005. No. 2 (21). P. 91-131. DOI: 10.2747/1060-586X.21.2.91.
12. Rozenas A. Office Insecurity and Electoral Manipulation. - The Journal of Politics. 2016. No. 1 (78). P. 232-248. DOI: 10.1086/683256.
13. Rundlett A., Svolik M.W. Deliver the vote! micromotives and macrobehavior in electoral fraud. - American Political Science Review. 2016. No. 1 (110). P. 180-197. DOI: 10.1017/S0003055415000635.
14. Simpser A. Why Parties and Governments Manipulate Elections: Theory, Practice and Implications. New York; Melbourne: Cambridge University Press. 2013. 282 p.
15. Weatherley R., Lipsky M. Street-level bureaucrats and institutional innovation: Implementing special-education reform. - Harvard educational review. 1977. No. 2 (47). P. 171-197.
16. Weatherley R. Reforming special education: Policy implementation from state level to street level. Cambridge: Mit Press. 1979. 231 p.
17. Волков В.В., Дмитриева А.В., Поздняков М.Л., Титаев К.Д. Российские судьи как профессиональная группа: социологическое исследование / под ред. В. Волкова. СПб: Институт проблем правоприменения Европейского университета в Санкт-Петербурге. 2012. 60 c.
18. Волков В.В. Правоохранительная деятельность в России: структура, функционирование, пути реформирования. Ч. 1. Диагностика работы правоохранительных органов РФ и выполнения ими полицейской функции. СПб: ИПП ЕУ СПб. 2012. 144 c.
19. Волков В., Дмитриева А., Титаев К., Ходжаева Е., Четверикова И., Шклярук М. Диагностика работы правоохранительных органов по охране общественного порядка и перспективы создания муниципальной милиции в России. СПб: ИПП ЕУСПб. 2015. 144 c.
20. Выборы и референдумы. - Сайт Санкт-Петербургской избирательной комиссии. Доступ: http://www.st-petersburg.vybory.izbirkom.ru/region/st-petersburg (проверено: 26.05.2020). - http://www.st-petersburg.vybory.izbirkom.ru/region/st-petersburg
21. Гельман В.Я. Из огня да в полымя: российская политика после СССР. СПб: БХВ-Петербург. 2013. 256 c.
22. Гилев А.В. Политические трансформации на постсоветском пространстве: Do revolutions matter? / Алексей Гилев: Препринт М-06/09. СПб: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге. 2013. 30 c.
23. Дмитриева А.В. Отбор дел в Конституционном Суде Российской Федерации: роль Секретариата. СПб: Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге. 2014. 56 c.
24. Дмитриева А.В., Титаев К.Д., Четверикова И.В. Исследование работы российских арбитражных судов методами статистического анализа / под ред. К. Титаева. СПб: Институт проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге. 2012. 108 c.
25. Карта нарушений на выборах. Доступ: https://www.kartanarusheniy.org (проверено: 26.05.2020). - https://www.kartanarusheniy.org
26. Панеях Э.Л. Неформальные институты и формальные правила: закон действующий vs. закон применяемый. - Политическая наука. 2003. № 1. C. 33-52.
27. Поздняков М.Л. Оценка качества работы судей и дисциплинарная ответственность. СПб: ИПП ЕУ СПб. 2014. 41 c.
28. Реестр нарушений. - Сайт ОО "Наблюдатели Петербурга". Доступ: https://blacklist.spbelect.org (проверено: 26.05.2020). - https://blacklist.spbelect.org
29. Список избирательных комиссий. - Сайт Санкт-Петербургской избирательной комиссии. Доступ: http://www.st-petersburg.vybory.izbirkom.ru/region/st-petersburg/?action=ik (проверено: 26.05.2020). - http://www.st-petersburg.vybory.izbirkom.ru/region/st-petersburg/?action=ik
30. Титаев К., Шклярук М. Российский следователь: призвание, профессия, повседневность: монография. М.: Норма. 2016. 192 c.
31. Титаев К. Экспансия юридической профессии: юридикализация бюрократического языка в России. - Обратная связь: книга для чтения. СПб, Иркутск: Норма, ЦНСИО. 2014. С. 269-276.