Конституционализация избирательной системы

Н.В.Гришин

Аннотация

В статье впервые рассмотрен институт регулирования избирательной системы на конституционном уровне. Выдвинут тезис, что конституционализация избирательной системы является одной из мер, влияющих на качество электоральной политики и способствующих обеспечению честных выборов. Предложены показатели, используя которые, можно выявить уровень конституционализации избирательной системы в отдельных странах. Основными эффектами закрепления электоральных норм на уровне конституции являются стабилизация избирательной системы, защита электоральных норм от попыток изменений в частных интересах, иерархизация электоральных норм, структурирование избирательного права. В наибольшей степени данные эффекты проявляются при жесткой конституции. Определено, какие аспекты избирательной системы получают закрепление в текстах конституций стран мира. Выявлено, что Конституция России отличается беспрецедентным уровнем игнорирования вопросов избирательной системы.


Введение

Правовые нормы в отношении избирательной системы фиксируются как на уровне текущего законодательства, так и на уровне конституции. Регулирование отдельных аспектов избирательной системы на конституционном уровне - практически общепринятый институт в современном мире. Он развивается спонтанно, без аналитического обеспечения со стороны экспертного сообщества и без последующей научной рефлексии.

Данная статья представляет первое исследование института регулирования избирательной системы на конституционном уровне. Нас интересует, какие формы принимает конституционализация избирательных систем и какие показатели можно использовать для ее выявления. Требуется установить распространение этого феномена, сформулировать предварительные предположения о его практической значимости.

Под конституционализацией избирательной системы мы понимаем закрепление правовых норм, регулирующих организацию избирательного процесса, в тексте конституций.

Этому феномену посвящено незначительное количество научных работ. Пожалуй, детального исследования удостоился только один его аспект – конституционное регулирование избирательных органов, – которому в 2014 г. была посвящена работа коллектива авторов (С. Черных, З. Элкинс, Дж. Мелтон, Т. Гинзбург) в рамках “Electoral Integrity Project” [2]. Можно также отметить очерк «Выборы» С. Пенничино в рамках онлайн-издания Оксфордского университета «Энциклопедия сравнительного конституционного права Макса Планка» (MPECCoL) [8], исследования Й. Раабе [9]. Частично эта проблема затронута в нескольких комплексных исследованиях правового регулирования избирательной системы [3; 5; 7; 1; 4].

В России вопрос о наличии в основном законе электоральных норм привлек особое внимание экспертов в 2020 г. в процессе обсуждения поправок к Конституции России. Прозвучали предложения о расширении конституционного регулирования избирательного процесса. 17 января 2020 г. А.Е. Любарев выступил с предложением рассмотреть вопрос о включении в Конституцию РФ норм, регулирующих статус и полномочия ЦИК РФ [15]. Несколько позднее партия «Яблоко» представила свой пакет поправок в основной закон, в котором содержался ряд норм, относящихся к регулированию избирательного процесса. В предшествующий период в России также звучали предложения о внесении норм, регулирующих избирательную систему, в текст Конституции [17].

Практический интерес к закреплению электоральных норм в тексте конституции актуализирует задачу по обобщению мирового опыта в этом вопросе и его осмыслению.

Расширение границ предмета конституционного регулирования

Вопросов, посвященных детальной регламентации выборов, в текстах конституций не было вплоть до XX века. В дальнейшем ситуация изменилась принципиально, и в настоящее время в конституциях большинства стран отражен самый широкий спектр вопросов избирательного права.

Расширение предмета конституционного регулирования – масштабный процесс, изменивший систему правого регулирования не только выборов, но и практически всех отраслей общественных отношений [18].

До XX века предмет конституционного регулирования был весьма локализован и охватывал три основных блока вопроса:

- систему высших государственных органов,

- характер их взаимоотношений и ограничений,

- основные права человека и гражданина.

В течение последних ста лет границы предмета конституционного регулирования утратили свою стабильность, стремительно расширились и охватили различные отрасли публичных отношений. Прежде всего, это проявилось в отношении социально-экономических прав человека и социальной политики государства [6].

Основные теоретические доктрины конституционализма отражают логику произошедших изменений и помогают найти ответ на вопрос, какова целесообразность включения вопросов организации выборов в состав предмета конституционного регулирования.

Доктрина классического конституционализма, преобладавшая до начала XX века, исключала наличие электоральных норм в текстах конституций по двум основаниям. Во-первых, соблюдались указанные выше границы предмета конституционного регулирования [16]. Во-вторых, существовала ясная и последовательная иерархия конституций и законов как источников разных норм права: в конституциях отражались преимущественно ценностные и «вечные» нормы, в текущем законодательстве – регулирующие и инструментальные. Избирательные нормы, таким образом, относились к сфере текущего законодательства и упоминались в конституциях не в качестве самостоятельного предмета регулирования, а в качестве процедурного выражения демократического режима и для раскрытия свойств системы государственных органов.

Современные доктрины конституционализма, включая социентальный конституционализм, не только радикально расширяют круг вопросов, относящихся к сфере конституционного регулирования, но и допускают широкое присутствие в основном законе регулирующих и инструментальных норм. В современных конституциях, таким образом, соседствуют как фундаментальные «вечные» нормы, подобно принципу разделения властей или правам человека, так и правовые нормы, которые не претендуют на такой статус и вполне могут пересматриваться время от времени. Электоральные нормы в текстах современных конституций относятся именно к этой относительно «новой» группе конституционных норм.

Присутствие этой группы норм в текстах основных законов вызывает спор между основными доктринами конституционализма, поскольку дает повод сторонникам классической доктрины обвинять современную модель в определенной «порче» конституции как института, размыванию принципиальной границы между ней и текущим законодательством.

На самом деле, классическая доктрина конституционализма исходила из наличия абсолютных и объективных критериев для установления границ конституционного регулирования. В современном конституционализме они сменяются релятивными и субъективными критериями, такими, как представления об особой «целесообразности» и «важности» [10] тех или иных вопросов.

Конституция как политико-правовой институт в условиях доктрины современного конституционализма меняет свою роль, ее положение становится более приземленным, но возрастает ее прагматическая значимость как инструмента публичного управления.

Эффекты конституционализации электоральных норм

Целесообразность включения тех или иных вопросов в состав предмета конституционного регулирования на современном этапе фактически определяется, исходя из практических задач и потребностей отраслей публичного управления.

Можно назвать основные эффекты, которые дает конституционализация электоральных норм.

1. Стабильность избирательной системы. Стабильность избирательного законодательства на современном этапе признана важным условием проведения честных выборов, что отражено в международных документах, в частности, в Своде рекомендуемых норм при проведении выборов Венецианской комиссии Совета Европы [13].

2. Защита важнейших электоральных норм от изменений, которые могут внести в своих частных интересах политические партии и политически ангажированные депутаты и иные участники законодательного процесса. Особый порядок изменения конституции снижает риски принятия решений в частных интересах отдельных субъектов.

3. Иерархизация электоральных норм. Конституция позволяет закрепить некоторые нормы на более высоком уровне, чем нормы текущего законодательства, и обеспечить их безусловный приоритет над другими нормами и над действиями государственных органов в данной отрасли.

4. Структурирование избирательного права. Электоральные нормы, зафиксированные в конституции, приобретают уже не только регулятивное, но также и ценностное значение (прежде всего, это касается базовых принципов избирательного процесса, а также принципов организации и проведения выборов). Данные нормы выступают в роли ориентиров для всей системы избирательного права. Они в значительной степени направляют развитие текущего избирательного законодательства. Учитывая, что отрасль электорального регулирования чрезвычайно усложнилась и возросла за последнее столетие, наличие таких структурирующих элементов важно для упорядочения государственной политики в сфере избирательного процесса.

Электоральные институты как субъекты и предикаты суждений в текстах конституций

Оценить степень конституционализации той или иной отрасли можно при помощи разных показателей. Наиболее простым показателем будет количество упоминаний о предмете в тексте конституции страны. Например, слово «выборы» упоминается в конституциях первого поколения нечасто (в США – 16 раз, в Бельгии – 26 раз). В более поздних конституциях ситуация может быть совершенно иной. В Конституции Бразилии выборы упоминаются 53 раза, Австрии – 61, Турции – 194, Швеции – 283, Индии – 353 и т.д.

Мы предлагаем использовать еще один показатель, отражающий не количественную, а качественную сторону упоминания определенных феноменов в тексте основного закона. Таким показателем может быть ответ на вопрос – являются ли упоминания о феноменах данной отрасли права субъектом или предикатом суждения. Субъект – это непосредственный предмет суждения, предикат – приписываемый ему признак.

В абсолютном большинстве современных конституций феномены избирательного процесса упоминаются как предикаты, а не как субъекты. И это не зависит от частоты упоминания выборов. Например, в конституциях некоторых стран (Германии, Мексики, Дании) содержится большое количество упоминаний о выборах, но они выступают здесь не предметом, а упоминаются только как уточняющие свойства какого-то другого феномена, который и находится в центре внимания правовой нормы. Таким предметом может быть парламент (субъект), по отношению к которому определяется, какая избирательная система используется при его формировании (предикат). Избирательная система, таким образом, не удостаивается отдельной статьи, но упоминается в статье, посвященной другому феномену (парламенту). Отсутствие специальных статей или разделов о выборах в конституции – один из внешних признаков того, что выборы рассматриваются в ней не как субъекты, а как предикаты.

Если феномен упоминается как предикат, то он не раскрывается комплексно, не уточняются его свойства; он используется как вспомогательное средство для раскрытия свойств другого предмета. Рассмотрим в качестве примера одно из упоминаний выборов в Конституции России: в статье 130 говорится: «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов,…». Термины суждения (субъект и предикат) упоминаются по одному разу, но удостаиваются разной степени внимания. Местное самоуправление (субъект) получает характеристику через набор признаков, одним из которых являются выборы (предикат). В отношении самих выборов характеристика отсутствует, их содержание не раскрыто; ясно только то, что они должны быть. Не указано даже, что выборы должны быть прямыми. Но даже если бы эта статья содержала развернутую характеристику выборов, включая указание конкретной избирательной системы, то и в этом случае предикат сохранил бы свое подчиненное положение: эта была бы характеристика только муниципальных выборов, только в рамках системы местного самоуправления, а не характеристика выборов вообще.

Если предмет отрасли права присутствует в тексте конституции только в качестве предиката суждений, то можно говорить о низкой степени конституционализации данной отрасли. В большинстве случаев с избирательным правом ситуация именно такова. Вопросы избирательного права проникают в конституции «с черного входа», занимают там подчиненное положение и служат для уточнения и раскрытия иных феноменов, которые и являются полноценными предметами конституционного регулирования. При такой модели происходит не столько конституционализация самого избирательного права, сколько углубление и расширение конституционализации других феноменов, то есть органов государственной власти и местного самоуправления.

Полноценная конституционализация отрасли права возможна, только если ее предмет присутствует в нормах конституции как субъект суждений. В данном случае электоральные институты сами по себе становятся предметом конституционного регулирования, а не рассматриваются только в их приложении к конкретным частным случаям.

Проиллюстрируем это следующими тремя примерами.

1. Конституция ЮАР, ст. 157: «делимитация избирательных округов должна осуществляться независимым органом».

2. Конституция Японии, ст. 15: «на любых выборах тайна голосования не может быть нарушена».

3. Конституция Перу, ст. 185: «на любых выборах или голосованиях, подсчет голосов должен проводиться на избирательных участках публично и без перерывов».

В этих трех случаях субъектами суждений выступают соответственно делимитация избирательных округов, тайна голосования и подсчет голосов. Именно благодаря статусу субъектов суждений, эти электоральные институты приобретают, во-первых, развернутую характеристику и уточнение, во-вторых, универсальный и всеобщий характер. Их действие распространяется на любые случаи, в том числе и на выборы тех органов власти, которые даже не указаны в основном законе страны.

Только при такой модели конституционные электоральные нормы приобретают не только регулятивный, но и ценностный характер. Они становятся фундаментальными нормами. Это соответствует принципам «подлинного» конституционализма с точки зрения классической доктрины. Помимо этого, возникает настоящая иерархия электоральных норм: электоральные нормы, отраженные в конституции, становятся ориентиром для текущего и будущего избирательного законодательства.

В текстах современных конституций из всех электоральных институтов в качестве субъектов суждений наиболее часто упоминаются избирательные права граждан и избирательные органы.

Разделы о выборах в текстах конституций

Если вопросы отраслевого управления широко представлены в тексте основного закона, это может отразиться на его структуре.

Конституции могут иметь следующие типы структур по отношению к электоральным вопросам:

1) наличие специального раздела, включающего несколько статей;

2) наличие отельных статей по вопросам проведения и организации выборов, которые рассредоточены по разным разделам конституции;

3) вопросы проведения выборов присутствуют в тексте основного закона, но специально им не посвящена ни одна из статей.

Первый тип характерен для конституционных текстов, в которых электоральные феномены упоминаются как субъекты суждений. Третий тип – для конституций, в которых электоральные феномены фигурируют только как предикаты.

Тип структуры не зависит от частоты упоминания выборов в тексте. Например, Конституция Мексики содержит огромное количество электоральных норм (выборы упоминаются в тексте 125 раз), но при этом специально электоральной тематике не посвящен ни один из 21 раздела Конституции.

В том случае, когда конституции имеют отдельные разделы по электоральным вопросам, чаще всего они посвящены либо избирательным правам граждан, либо электоральной администрации. В Конституции штата Нью-Йорк избирательным правам посвящена вторая глава объемом 1070 слов. В Эквадоре избирательным органам посвящен 6 раздел Конституции («Электоральная ветвь власти») объемом 920 слов. В Конституции Венесуэлы раздел про избирательные органы насчитывает 719 слов, Боливии – 630 слов, Бразилии - 511 слов.

Только в немногих конституциях присутствуют разделы, которые имеют более комплексный характер и охватывают широкий круг вопросов, связанных с выборами. В Конституции Колумбии выборам посвящен IX раздел объемом 1735 слов, в котором систематизировано множество тем – от избирательных прав граждан, процедур проведения голосования, порядка распределения мест между партиями в представительном органе до электоральной администрации. В Конституции Индии выборам посвящен XV раздел объемом 923 слова, в нем рассматриваются избирательные комиссии, регистрация избирателей, избирательные права граждан, порядок принятия избирательного законодательства.

Однако ни в одной конституции в мире нет концентрации всех электоральных норм в одном разделе. В той или иной степени, но большая их часть рассредоточена между разделами, посвященными отдельным органам государственной власти, местного самоуправления и т.д.

Какие именно электоральные нормы отражены в текстах современных конституций

В конституциях современных государств закреплены нормы по самым разным аспектам избирательного процесса. Для того чтобы визуализировать это пестрое разнообразие хотя бы в очень упрощенной степени, мы построили таблицу 1, в которой отразили, какие из восьми основных вопросов электоральной политики отражены в конституциях стран «большой двадцатки».

Таблица 1. Вопросы выборов в текстах конституций стран G-20
Избирательные права Избирательный возраст Электоральная формула Делимитация избирательных округов Электоральная администрация Разрешение избирательных споров Распределение округов по территориям Регистрация избирателей
Россия +
США +
Канада + +
Германия + + +
Франция + + +
Италия + + +
Испания + + + + +
Австралия +
Бразилия + + + + + +
Аргентина + +
Мексика + + + + + + +
ЮАР + + + +
Япония +
Южная Корея + + +
Индия + + + + + + +
Индонезия + + + +
Турция + + + +
Китай + +

Избирательные права в той или иной форме упоминаются почти во всех конституциях стран мира. Провозглашение прямого, равного, всеобщего, тайного избирательного права в основном законе имеет как ценностное, так и регулятивное значение. Для органов власти эти принципы выступают как ограничители, не позволяющие разрушать электоральные институты, например, подменять прямые выборы косвенными. В отношении текущего законодательства эти принципы выступают ориентирами, которым должны соответствовать все нижестоящие по статусу электоральные нормы.

Избирательный возраст. В некоторых странах основной закон специально оговаривает возраст, по достижении которого граждане получают активное избирательное право.

Электоральная формула или избирательная система в узком значении этого слова: способ определения победителей на выборах депутатов парламента или главы государства. В большинстве стран мира в конституциях оговаривается (или подразумевается), что конкретная избирательная система определяется законом. Однако перечень стран, в которых избирательная система устанавливается самой конституцией, весьма значителен. Здесь возможны разные формы – от краткого упоминания типа избирательной системы (например, указывается, что выборы должны проходить по системе пропорционального представительства) до исключительно детального описания. Например, в Конституции Норвегии приводится полное описание электоральной формулы, включая метод распределения парламентских мест между фракциями, объемом 480 слов. Вероятно, определение в тексте конституции электоральной формулы обладает особым политическим значением. Это способствует, во-первых, стабилизации электоральной формулы на протяжении продолжительного периода времени, во-вторых, усложняет или блокирует возможность ее изменения в частных интересах политических сил, получивших большинство в органах власти.

Делимитация избирательных округов. Многие конституции содержат нормы, в соответствие с которыми создаются и пересматриваются избирательные округа. В конституции Багамских островов раздел о делимитации избирательных округов имеет объем 1100 слов. В Нигерии избирательным округам посвящены 8 статей конституции, в Швеции - 2. Поскольку джерримендеринг является постоянной опасностью электоральной политики, перенесение правил делимитации округов на уровень конституции означает не только сокращение полномочий законодательного органа власти в этом вопросе, но и пресечение ситуации конфликта интересов. Сокращение функций парламента в отношении делимитации избирательных округов является общемировой тенденцией [12: 104], и перенесение правил делимитации из текущего законодательства в конституцию является одной из составляющих частей этого процесса.

Избирательные органы. Если в структуре конституций выделяют специальные разделы по электоральным вопросам, в большинстве случаев они посвящены именно избирательным органам. В 2014 г. в рамках международного проекта “Electoral Integrity Project” было опубликовано исследование «Конституции и электоральный менеджмент» коллектива авторов (Светлана Черных, Захари Элкинс, Джеймс Мелтон, Том Гинзбург), в котором был рассмотрен опыт конституционного регулирования избирательных органов. Одним из первых избирательных органов, упоминание о котором было внесено в конституцию своей страны, стал Центральный избирательный совет (Junta Central Electoral) Доминиканской республики в 1924 г. [11: 162] В 1946 г. в конституциях 24% стран упоминались избирательные органы, в настоящее время эта доля превышает 75% [2]. Наиболее высок этот показатель в Латинской Америке, Субтропической Африке, Юго-Восточной Азии. Зачастую регулирование избирательных органов бывает исключительно детальным и значительным по объему. Конституции многих стран определяют способ формирования, состав и полномочия центрального избирательного органа. В Конституции Эквадора раздел об избирательных органах состоит из 8 статей, в Венесуэле и Никарагуа – из 7, в Южной Корее – из 4. В тексте Конституции Нигерии центральный избирательный орган упоминается 60 раз, в Мексике – 42 раза. Почему среди всех аспектов избирательной системы именно вопрос об электоральной администрации наиболее часто упоминается в конституциях? В большинстве стран мира избирательные органы отделены от трех ветвей власти, и конституция является основным средством, которое может обеспечить, во-первых, их независимость, во-вторых, их властные полномочия и статус во взаимоотношениях с другими государственными органами.

Разрешение избирательных споров. Конституции многих стран специально оговаривают, в чьей компетенции находится рассмотрение избирательных споров

Перечень вопросов, отраженных в приведенной таблице, весьма условен. Многообразие аспектов электоральной политики в конституциях современных государств, широко, а степень их детализации может быть очень значительной.

Вероятно, единственный вопрос из области государственной электоральной политики, который не отражен в конституциях, - это меры правовой ответственности за электоральные преступления.

Опосредованные формы конституционного регулирования электоральных норм

Во многих случаях конституции содержат не конкретные электоральные нормы, а устанавливают особый порядок их принятия, который отличает их и от обычных законов, и от самой конституции.

Можно выделить две основные формы такого косвенного конституционного регулирования выборов.

Во-первых, в конституции может быть закреплено, что решение определенного вопроса может быть принято только на референдуме. В отношении избирательного права мы знаем только один пример из этого ряда. В Дании в 1953 г. из Конституции изъяли норму о том, что избирательный возраст наступает в 25 лет, и заменили формулировкой о том, что избирательный возраст устанавливается путем референдума. После этого в стране за четверть века было проведено 5 референдумов об избирательном возрасте; в результате избирательный возраст был поэтапно снижен до 18 лет, без внесения изменений в текст конституции [14: 137].

Во-вторых, в некоторых странах регулирование определенных вопросов может быть отнесено к сфере органических (или конституционных) законов, которые по своему статусу и сложности изменения занимают промежуточное положение между конституцией и текущим законодательством. В тексте конституции предусматривается особый усложненный порядок принятия и изменения органических (конституционных) законов, а также содержатся указания, какие именно вопросы должны в них регулироваться.

Данная модель конституционализации избирательной системы применяется во всех государствах Пиренейского полуострова (Испания, Португалия, Андорра), Молдове, Грузии, Таиланде и т.д.

В Грузии и Таиланде в конституции указывается, во-первых, какие конкретно органические законы должны существовать в сфере выборов (Электоральный кодекс в Грузии, органические законы о выборах Палаты представителей и об избирательной комиссии в Таиланде), во-вторых, перечень вопросов, которые должны быть в них отражены.

В Испании, Португалии, Андорре и Молдове конституция не содержит упоминания названий органических законов в сфере выборов, но определяет перечень вопросов, регулирование которых происходит в форме органических законов. С незначительными вариациями, в текстах конституций этих стран лаконично говорится, что выборы, процедура выборов и избирательная система определяется в органическом законе. Например, органический закон о выборах в Испании – “Ley Orgánica del Régimen Electoral General” - не упоминается в тексте конституции.

Фактически к институту органических законов близка следующая форма: конституция устанавливает усложненную процедуру принятия законов по некоторым вопросам. Например, Конституция Италии определяет, что законы, которые касаются выборов, бюджета, налогов и ратификации международных соглашений, не могут быть приняты по облегченной процедуре.

Опосредованные формы конституционного регулирования электоральных норм можно признать перспективным механизмом, который способен разрешить конфликт между доктринами классического и современного конституционализма. К числу его преимуществ можно отнести и создание еще более сложной иерархии нормативно-правовых актов, чем при прямой конституционализации. Однако формат органических законов не способен защитить избирательное законодательство от частых изменений и злоупотреблений со стороны парламентского большинства. Хотя процедура изменения органических законов и усложнена, она далека от процедуры изменений жестких конституций. Для принятия органического закона иногда достаточно абсолютного большинства от списочного состава депутатов, иногда требуется квалифицированное большинство (две трети или три пятых депутатского корпуса). Для правящих партий преодоление такого барьера может быть вполне решаемой задачей.

Как жесткие конституции обеспечивают стабильность избирательной системы: пример Ирландии

Конституционализация электоральных норм обеспечивает наибольшие политические эффекты при условии, если процедура изменения основного закона значительно усложнена по сравнению с процедурой изменения текущего законодательства. Только если конституция является «жесткой», внесение в ее текст электоральных норм способно обеспечить им стабильность и защиту от политических сил, получивших преобладание в органах власти и желающих их изменить в своих частных интересах.

Республика Ирландия демонстрирует наиболее яркий пример того, каким образом жесткая конституция может защитить избирательную систему от попыток правящей партии изменить в своих интересах правила игры. Решающее значение имеет то обстоятельство, что для внесения изменений в конституцию требуется одобрение на референдуме. Правящей партии удавалось относительно легко провести свою инициативу через органы власти, но решающий барьер оказался непреодолимым.

Правящая и наиболее значительная политическая партия Ирландии “Fianna Fáil” дважды пыталась сменить избирательную систему страны с пропорциональной на мажоритарную. Данная реформа могла бы привести к увеличению представительства этой партии в органах власти и ее превращению в доминирующую партию.

Эти попытки произошли в 1959 и 1968 годах. В обоих случаях законопроект о внесении изменений в конституцию и переходе от пропорциональной системы единого передаваемого голоса (PR-STV) к системе относительного большинства (FPTP) получал поддержку в обеих палатах парламента, но отклонялся населением. В первый раз реформу поддержали 48% избирателей («против» - 52%), при этом любопытно, что в тот же день инициатор этой реформы Имон де Валера уверенно выиграл президентские выборы, получив 56% голосов. Спустя 9 лет результаты референдума оказались еще более плачевными для организаторов – 61% «против», 39% «за». Таким образом, ирландская модель конституционализации электоральных правил не позволила изменить их в частных интересах одной партии.

Опыт той же Ирландии доказывает, что данный сверхжесткий формат вовсе не предполагает, что любые попытки перемен обречены на неудачу. Помимо названных случаев, в республике состоялось еще 6 конституционных референдумов, на которых рассматривались электоральные вопросы – о принципах делимитации избирательных округов, изменении избирательного возраста, муниципальных выборах и т.д. 5 из 6 предложений были одобрены избирателями. Таким образом, провал электоральных референдумов 1959 и 1968 гг. можно расценивать как свидетельство наличия эффективного правового механизма борьбы именно с попытками недобросовестной манипуляции избирательной системой.

Конституционный уровень регулирования избирательной системы в России

Практически по всем возможным показателям Конституция России отличается беспрецедентным уровнем игнорирования вопросов избирательной системы.

Во-первых, такой простейший показатель, как количество упоминаний выборов. В тексте Конституции России выборы упоминаются 11 раз. В рамках этого исследования мы не проводили анализ конституций всех стран мира, но среди рассмотренных нескольких десятков конституций ни в одной выборы не упоминаются настолько редко.

Во-вторых, такой показатель, как упоминание в качестве субъекта или предиката суждений. Во всех 11 случаях, когда выборы упоминаются в тексте основного закона, выборы выступают не субъектом суждения, но только предикатом. Они не рассматриваются как самостоятельный предмет, но упоминаются только для уточнения характеристик других предметов регулирования, чаще всего – в контексте вопросов о формировании конкретных органов власти.

В-третьих, такой показатель, как наличие специальных разделов или статей, посвященных выборам. В Конституции России нет ни одной статьи, целиком посвященной выборам.

И наконец, наиболее важный показатель – аспекты избирательной системы, в отношении которых конституция содержит правовые нормы. По этому показателю ситуация столь же уникальная.

Ряд аспектов избирательной системы совершенно не упоминаются в Конституции России, среди них следующие:

- избирательные комиссии;

- электоральная формула, применяемая при избрании депутатов парламента и главы государства;

- избирательные округа и их делимитация;

- порядок разрешения избирательных споров.

В конституциях других стран мира зачастую отсутствует один или несколько вопросов из этого списка. Однако в мире не так много конституций, в которых отсутствовал бы весь этот блок вопросов.

Уникальность российского основного закона отчетливо просматривается даже среди группы конституций, в которых выборам уделяется минимальное внимание и большинство аспектов избирательной системы также не отражено. Как правило, в этих конституциях хотя бы один аспект избирательной системы получает подробное описание. Например, в Канаде в конституции содержится перечень избирательных округов, в штате Нью-Йорк большой объем уделен избирательным правам, во Франции есть фрагмент, посвященный комиссии по делимитации избирательных округов и т.д. В Конституции России ни один вопрос избирательной системы не получил хотя бы относительно полного освещения.

Даже фундаментальные избирательные права граждан, которые провозглашаются в конституциях большинства стран мира, в российском основном законе упоминаются только по отношению к выборам Президента страны. Указано, что при избрании главы государства выборы проводятся на основе «всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании»; на другие выборы эта формулировка не распространяется. Отсутствие в основном законе России базовых демократических принципов выборов дает органам власти полную свободу. Отмена прямых губернаторских и муниципальных выборов – только часть потенциальных возможностей, заложенных в российской конституции. Если руководство страны примет решение о введении косвенной системы выборов депутатов Государственной Думы или отмене для них принципа тайного голосования, то в условиях отказа от приоритета норм международного права это также не будет противоречить Конституции РФ.

Насколько значимо отсутствие в российской конституции упоминания об избирательных комиссиях? Россия принадлежит к абсолютному меньшинству – менее четверти – стран мира, в которых конституция игнорирует этот вопрос. При этом нужно подчеркнуть, что компанию нам составляют преимущественно те страны, в которых, в отличие от нас, проведение выборов возложено на исполнительную ветвь власти. Для независимой модели электорального менеджмента, которая формально существует в России, такая ситуация является бессмысленной. Отсутствие у избирательных органов конституционного статуса имеет как политические, так и административные последствия. Во-первых, это подрывает основы независимости избирательных органов, поскольку закрепление их статуса только на уровне текущего законодательства делает их полностью беззащитными перед решениями других – избираемых - органов власти. Органы власти могут принять любые решения по переформатированию, реорганизации, сокращению или ликвидации избирательных комиссий. Подобно тому, как сама ЦИК РФ была создана по инициативе этих органов власти уже после принятия Конституции 1993 г. Во-вторых, отсутствие конституционного статуса лишает главный избирательный орган возможности осуществлять ряд управленческих функций, в частности, лишает его права законодательной инициативы [15].

Конституция России не определяет, какая электоральная формула применяется при избрании депутатов парламента и главы государства. Такая ситуация существует в большинстве стран мира. Но внесение в конституцию этого вопроса именно в России могло бы сыграть важную роль для обеспечения стабильности избирательной системы. В России за тридцать лет трижды был изменен класс избирательных систем (начиная с 1990 г. – мажоритарная, смешанная, пропорциональная и снова смешанная). Беспрецедентная карусель электоральных реформ стала возможной, благодаря, в том числе, процедурной легкости принятия таких решений.

Необходимо также обратить внимание на то, что, в отличие от ряда стран, в России отсутствуют формы опосредованного конституционного регулирования электоральных норм: отечественная разновидность органических законов – конституционные законы РФ - не затрагивают вопросов избирательной системы.

Таким образом, в России конституционализация избирательного права находится на беспрецедентно низком уровне. Существующая у нас ситуация противоречит современному мировому опыту и имеет очевидные негативные последствия. Основной закон страны не вносит никакого вклада в структурирование избирательного права. Любые правила избирательного процесса (пожалуй, кроме вопроса об избрании Президента на прямых выборах) могут быть изменены в обычном законодательном порядке и без лишнего шума. Очевидно, существует взаимосвязь между низкой степенью конституционализации российской избирательной системы и ее феноменальной изменчивостью.

Заключение

В целом представляется ясным, что конституционализация избирательной системы является неотъемлемой составляющей современного управления в сфере избирательного процесса. Мы можем признать ее одной из институциональных мер, которая влияет на качество электоральной политики и способствует обеспечению честных выборов. Игнорирование возможностей, которые дает этот институт, является очевидным недостатком системы управления выборами. Ситуация в России может быть оценена именно таким образом. Огромные различия между странами в использовании этого института объясняются недостаточным уровнем его изучения и осмысления.

Конституционализация избирательной системы нуждается в более детальном исследовании. Важно уточнить и верифицировать степень эффективности ее отдельных форм. Практическую значимость приобретут знания о том, конституционализация каких именно аспектов избирательной системы дает наибольший эффект.

Поступила в редакцию 11.04.2020, в окончательном виде 14.04.2020.


Список литературы

  1. ACE Legal Framework Encyclopaedia. 2013. Доступ: https://aceproject.org/ace-en/topics/lf/default (проверено 05.04.2020). - https://aceproject.org/ace-en/topics/lf/default
  2. Chernykh S., Elkins Z., Melton J., Ginsburg T. Constitutions and Election Management. - Advancing Electoral Integrity / ed. by P. Norris, R. Frank, F. Martinez I Coma. New York: Oxford University Press, 2014.
  3. Ellis A. Electoral system design in the context of constitution-building. Stockholm: International IDEA. 2018.
  4. International IDEA. International Electoral Standards: Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections. Stockholm: International IDEA. 2013.
  5. International Obligations for Elections: Guidelines for Legal Frameworks / Ed. by D. Tuccinardi. Stockholm: International IDEA. 2014. 364 p.
  6. Loughlin M. What is constitutionalisation? - The twilight of constitutionalism? / Ed. by P. Dobner, M. Loughlin. Oxford: University Press. 2010. P. 48–73.
  7. Merloe P. Promoting legal frameworks for democratic elections. Washington, DC. 2008.
  8. Pennicino S. Elections. - Max Planck Encyclopedia of Comparative Constitutional Law (MPECCoL). Oxford University Press. 2017. Доступ: https://oxcon.ouplaw.com/view/10.1093/law-mpeccol/law-mpeccol-e256 (проверено 05.04.2020). - https://oxcon.ouplaw.com/view/10.1093/law-mpeccol/law-mpeccol-e256
  9. Raabe J. Principles of representation throughout the world: Constitutional provisions and electoral systems. - International Political Science Review. 2014. Vol. 36. No. 5. P. 578–592.
  10. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: «Сашко». 2000. 528 с.
  11. Гришин Н.В. История возникновения избирательных комиссий. - Полития. 2018. № 2. С. 156-169. DOI: 10.30570/2078-5089-2018-89-2-156-169.
  12. Гришин Н.В. Комиссии по делимитации избирательных округов: становление и перспективы политического института. - Полис. Политические исследования. 2018. № 4. С. 100-114. DOI: 10.17976/jpps/2018.04.08. - https://doi.org/10.17976/jpps/2018.04.08
  13. Гришин Н.В. Развитие международных избирательных стандартов: что дальше? - Политическая наука. 2019. № 1. С. 33–47. DOI: 10.31249/poln/2019.01.02.
  14. Гришин Н.В. Электоральный референдум как институт общественного участия в принятии государственных решений в сфере организации избирательного процесса. - Полития. 2016. № 4. С. 128-141. DOI: 10.30570/2078-5089-2016-83-4-128-141.
  15. Любарев А.Е. Нужно ли прописать ЦИК в Конституции? - ЖЖ А.Любарева, 17.01.2020. Доступ: https://lyubarev.livejournal.com/70028.html (проверено 05.04.2020). - https://lyubarev.livejournal.com/70028.html
  16. Муромцев Г.И. Конституционализм: проблемы методологии. - Право. Журнал Высшей школы экономики. 2014. № 1. С. 20–42.
  17. Сербин М.В. К вопросу о необходимости главы Конституции Российской Федерации «Избирательная система» в свете конституционной реформы. - Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 5. С. 15–18.
  18. Теория и история политических институтов / Под ред. О.В. Поповой. Спб: Изд-во СПбГУ. 2014. 343 с.