Эксперты в области выборов и избирательного законодательства оценивали изменения, внесенные в данное законодательство с 2003 г. Полный перечень содержал 170 новелл, его оценивали 42 эксперта. Еще 15 экспертов оценивали сокращенный перечень из 45 новелл. Наиболее единодушно были оценены новеллы, касавшиеся прозрачности (или непрозрачности) голосования, чрезмерных барьеров на пути кандидатов к попаданию в избирательный бюллетень и на пути партий к попаданию в парламент. По многим другим новеллам разброс мнений был довольно велик. Тем не менее, средние оценки показывают, что большую часть новелл эксперты оценивают отрицательно. Однако были два коротких периода (2010–2012 гг. и 2017–2018 гг.), когда большинство новелл, по оценкам экспертов, были направлены на улучшение качества выборов.
С момента принятия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ изменения в него вносились 117 раз (по состоянию на сентябрь 2024 г.). Помимо этого, за указанный период трижды (в 2002, 2005 и 2014 гг.) принимался новый федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы и один раз (в 2003 г.) – о выборах Президента РФ; в эти законы изменения также вносились несколько десятков раз (хронология изменений избирательного законодательства доступна в [6]). Говоря о том, сколько раз вносились изменения, мы считаем, сколько было принято федеральных законов, вносящих в эти основные законы изменения и дополнения.
Однако эти цифры еще мало говорят о реальных изменениях избирательного законодательства. Во-первых, в одном законе могло быть большое число изменений (примерами могут быть Федеральный закон от 21.06.2005 № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 23.05.2020 № 154-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 14.03.2022 № 60-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон от 29.05.2023 № 184-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), в то время как некоторые законы содержали лишь по одному изменению. Во-вторых, изменения могли быть существенными либо техническими или терминологическими, практически не затрагивающими существенные нормы и не влияющими на реализацию избирательных прав граждан. В-третьих, статистика ничего не говорит о направленности изменений – способствовали они реализации избирательных прав граждан и демократическому развитию страны или, напротив, препятствовали им.
В отношении количества изменений публиковались некоторые оценки. Так, авторы работы [4] отметили, что «в общей сложности за последние четверть века в избирательное законодательство России было внесено 2630 поправок». Однако мы не знаем, как авторы работы считали поправки, особенно когда речь идет о принятии нового закона (а в указанный авторами работы период попадает принятие нескольких новых законов, в том числе и Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ). Полагаем, что, если не учитывать технические и терминологические изменения, а также считать единый комплекс поправок за одну поправку, количество поправок получится на порядок меньше.
Проанализировав изменения, внесенные в 2003–2024 гг. в избирательное законодательство, то есть в федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав…» (без изменений, касающихся исключительно референдума), о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ, мы насчитали 170 изменений, имевших существенный характер (их перечень будет далее дан в таблице 1). Далее мы поставили задачу: с помощью экспертов в области выборов и избирательного законодательства оценить направленность этих изменений.
Хотя в литературе можно встретить утверждения, будто весь период после 2000 г. (или после 2002 г.) шел процесс снижения демократического потенциала российского избирательного законодательства (косвенно об этом сказано и в процитированной выше работе [4]), мы полагаем, что это не совсем так. В частности, отмечалось [5], что за этот длительный период времени было много поправок противоположной направленности, когда новая поправка отменяла прежнюю и возвращала (хотя бы частично) то, что было раньше. Соответственно, если одни из этих поправок оценивать негативно, то поправкам противоположного характера следует давать позитивные оценки. Подробный разбор многих поправок дан в работах [3; 2]. Попытка количественно оценить эволюцию российского избирательного законодательства сделана в работе [1].
В данной работе мы с целью оценить направленность изменений избирательного законодательства, влияние их на реализацию избирательных прав граждан представили на суд экспертов 170 отобранных нами существенных поправок (полный перечень). Поскольку такая работа достаточно трудоемка, мы также дали возможность экспертам дать оценку более узкого круга особенно существенных 50 поправок (сокращенный перечень). Из них 45 поправок в точности соответствуют одной из поправок полного перечня, а пять объединяют по две или три поправки из полного перечня.
Оценивать поправки мы предложили по пятибалльной шкале: -2 (значительное ухудшение качества выборов), -1 (небольшое ухудшение), 0 (нейтральное изменение), +1 (небольшое улучшение качества выборов), +2 (значительное улучшение).
Мы обратились к 205 лицам, которых считаем экспертами в области выборов и избирательного законодательства. Ответы мы получили от 57 экспертов, из них 42 дали ответы по полному перечню и 15 – по сокращенному.
Из этих экспертов 2 доктора юридических наук, 9 кандидатов юридических наук (из них один одновременно доктор исторических наук), 11 дипломированных юристов без юридической степени (из них трое кандидаты исторических, философских или политических наук), один с незаконченным юридическим образованием, 7 докторов политических наук, 3 кандидата политических наук, один доктор исторических наук, 3 кандидата исторических наук, один кандидат социологических наук, еще четверо имеют ученые степени в других областях науки.
31 эксперт в 2018 году отвечал на вопросы о желательных изменениях избирательного законодательства [7]. 29 экспертов являются авторами журнала «Электоральная политика». Среди экспертов – действующий и два бывших депутата Государственной Думы, два бывших председателя избирательных комиссий субъектов РФ. 9 экспертов были в 2018-2020 годах членами Научно-экспертного совета при ЦИК России (НЭС). 8 экспертов включены в реестр иностранных агентов.
Андрейчук Станислав Валерьевич (кандидат исторических наук), Байнова Мария Сергеевна (кандидат социологических наук), Белонучкин Григорий Владимирович, Большаков Иван Викторович, Бузин Андрей Юрьевич (кандидат юридических наук, член НЭС), Воробьев Николай Иванович (кандидат юридических наук, председатель Избирательной комиссии Тамбовской области в 1993–2003 гг., член НЭС), Гельман Владимир Яковлевич (кандидат политических наук), Герцик Ирина Михайловна (юрист), Глобин Георгий Михайлович (кандидат технических наук), Грезев Александр Викторович, Дубравский Павел Владимирович (незаконченное юридическое образование), Евстифеев Роман Владимирович (доктор политических наук), Жаворонков Сергей Владимирович, Иванова София Юрьевна (в реестре иностранных агентов), Канкия Давид Николаевич (в реестре иностранных агентов), Киселев Константин Викторович (юрист, кандидат философских наук), Клыга Артем Александрович (юрист), Ковин Виталий Сергеевич (кандидат исторических наук, член НЭС, в реестре иностранных агентов), Коргунюк Юрий Григорьевич (доктор политических наук), Кусова Ирина Гасановна (кандидат исторических наук), Лукьянова Елена Анатольевна (доктор юридических наук, член НЭС, в реестре иностранных агентов), Лысов Виктор Иванович, Любарев Аркадий Ефимович (кандидат юридических наук, член НЭС), Мазур Алексей Витальевич, Мартынов Михаил Юрьевич (доктор политических наук), Михайлов Валентин Вахтангович (доктор исторических наук, депутат Государственной Думы в 1994–1995 гг.), Михалева Галина Михайловна (доктор политических наук), Морозова Оксана Сергеевна (кандидат политических наук), Пожалов Александр Алексеевич (член НЭС), Помазанский Андрей Евгеньевич (кандидат юридических наук), Порошин Евгений Николаевич (юрист), Русакова Елена Леонидовна, Рыбин Алексей Владимирович (юрист), Скосаренко Екатерина Евгеньевна (кандидат юридических наук), Суворов Андрей Дмитриевич (юрист), Титов Михаил Викторович (юрист, председатель Избирательной комиссии Тверской области в 1997–2007 гг.), Федин Евгений Валерьевич, Худолей Дмитрий Михайлович (кандидат юридических наук), Шаблинский Илья Георгиевич (доктор юридических наук, член НЭС, в реестре иностранных агентов), Шапиро Людмила Валентиновна (кандидат химических наук), Шлосберг Лев Маркович (в реестре иностранных агентов), Шукшин Иван Алексеевич.
Ответы по сокращенному перечню дали эксперты:
Амосов Михаил Иванович (кандидат географических наук), Берлявский Леонид Гарриевич (кандидат юридических наук, доктор исторических наук), Голосов Григорий Васильевич (доктор политических наук, член НЭС), Касьян Алексей Сергеевич (доктор филологических наук), Макей Елена Валентиновна (юрист), Мармилова Екатерина Петровна (юрист, кандидат исторических наук), Нисневич Юлий Анатольевич (доктор политических наук, депутат Государственной Думы в 1993–1995 гг.), Окунев Игорь Юрьевич (кандидат политических наук), Петров Алексей Викторович (юрист, кандидат политических наук, в реестре иностранных агентов), Рачинский Станислав Збигневич (юрист, член НЭС), Салин Павел Борисович (кандидат юридических наук), Синельщиков Юрий Петрович (кандидат юридических наук, депутат Государственной Думы), Тихонов Михаил Сергеевич (в реестре иностранных агентов), Шейнин Антон Владимирович, Шкель Станислав Николаевич (доктор политических наук).
В таблице 1 представлены минимальные, средние и максимальные оценки для каждого изменения из полного перечня, а также число положительных, нулевых и отрицательных оценок. В эту таблицу включены и ответы на 45 вопросов сокращенного перечня (то есть без пяти строк, которые объединяли несколько изменений). Также в таблице указано число ответов (не все эксперты дали оценки всем изменениям).
Закон | Изменение | Число оценок | Анализ оценок | ||||||
всего | положит. | нули | отрицат. | мин | средн. | макс | поляризация | ||
от 10.01.2003 № 19-ФЗ | На президентских выборах численность инициативной группы увеличена со 100 до 500 человек | 56* | 2 | 13 | 41 | -2 | -0,95 | 2 | 0,04 |
от 10.01.2003 № 19-ФЗ | На президентских выборах число необходимых подписей в поддержку выдвижения увеличено с одного миллиона до двух | 57* | 2 | 2 | 53 | -2 | -1,65 | 2 | 0,04 |
от 10.01.2003 № 19-ФЗ | На президентских выборах политическим партиям и избирательным блокам, выдвинувшим кандидатов, предоставлено бесплатное эфирное время и бесплатная печатная площадь дополнительно к бесплатному эфирному времени и бесплатной печатной площади, предоставляемой самим кандидатам | 42 | 25 | 8 | 9 | -2 | 0,52 | 2 | 0,29 |
от 04.07.2003 № 97-ФЗ | Общественным объединениям запретили входить в состав избирательных блоков | 42 | 1 | 3 | 38 | -2 | -1,33 | 1 | 0,02 |
от 04.07.2003 № 102-ФЗ | Расширены возможности для образования избирательных округов с большими отклонениями численности избирателей от средней нормы представительства | 40 | 0 | 11 | 29 | -2 | -1,03 | 0 | 0,00 |
от 12.08.2004 № 99-ФЗ | Возможность изменения сроков полномочий избранных органов в целях совмещения выборов | 42 | 3 | 20 | 19 | -2 | -0,55 | 1 | 0,08 |
от 22.08.2004 № 122-ФЗ | Избирательным комиссиям запретили брать кредиты на проведение выборов | 41 | 8 | 27 | 6 | -2 | 0,07 | 2 | 0,26 |
от 11.12.2004 № 159-ФЗ | Отменены выборы глав администраций субъектов Федерации | 57* | 0 | 1 | 56 | -2 | -1,95 | 0 | 0,00 |
от 18.05.2005 № 51-ФЗ | На выборах в Государственную Думу введена полностью пропорциональная система | 57* | 8 | 9 | 40 | -2 | -0,88 | 2 | 0,17 |
от 18.05.2005 № 51-ФЗ | Заградительный барьер на выборах в Государственную Думу увеличен до 7% | 57* | 1 | 2 | 54 | -2 | -1,74 | 1 | 0,02 |
от 18.05.2005 № 51-ФЗ | Минимальное количество региональных групп на выборах в Государственную Думу увеличено с 7 до 100 | 42 | 1 | 6 | 35 | -2 | -1,36 | 1 | 0,02 |
от 18.05.2005 № 51-ФЗ | Максимальный размер центральной части списка кандидатов на выборах в Государственую Думу сокращен с 18 до 3. | 42 | 13 | 15 | 14 | -2 | -0,12 | 2 | 0,60 |
от 18.05.2005 № 51-ФЗ | На выборах в Государственную Думу отменены санкции за отказ от мандата | 55* | 4 | 14 | 37 | -2 | -0,91 | 2 | 0,08 |
от 18.05.2005 № 51-ФЗ | На выборах в Государственную Думу предусмотрена возможность создания собственных избирательных фондов региональными отделениями политических партий; с учетом этого общий максимальный размер расходования партией средств увеличен примерно в 9 раз. | 41 | 24 | 11 | 6 | -2 | 0,56 | 2 | 0,18 |
от 18.05.2005 № 51-ФЗ | При отказе партии от участия в дебатах общее время на дебаты сокращается, а партия получает свою долю времени для проведения индивидуальной агитации | 42 | 4 | 16 | 22 | -2 | -0,48 | 2 | 0,11 |
от 21.06.2005 № 93-ФЗ | Отменены избирательные блоки | 57* | 2 | 5 | 50 | -2 | -1,56 | 1 | 0,04 |
от 21.06.2005 № 93-ФЗ | Два единых в году дня голосования (второе воскресенье марта и второе воскресенье октября) | 57* | 17 | 11 | 29 | -2 | -0,35 | 2 | 0,47 |
от 21.06.2005 № 93-ФЗ | Максимально возможная величина заградительного барьера на выборах депутатов законодательных органов субъектов РФ установлена на уровне 7% | 42 | 4 | 6 | 32 | -2 | -1,21 | 2 | 0,11 |
Таблица показана не полностью Открыть полностью
* Звездочкой отмечены изменения, включенные не только в полный, но и в сокращенный перечень.
Из таблицы видно, что оценки получились разные. Средние оценки варьировали от ‑1,95 до 1,67. Положительную среднюю оценку получили 59 изменений, отрицательную – 110, и у одного изменения («Закон субъекта РФ может предусматривать назначение наблюдателей общественной палатой») средняя оценка оказалась равной 0. Распределение оценок по интервалам в пол-единицы показано на рис. 1. Больше всего оценок оказалось в интервалах от -1,5 до -1 (39) и от -1 до -0,5 (26). Таким образом, мы видим, что негативные оценки преобладают.
Рис. 1. Гистограмма средних оценок по интервалам значений
Самую низкую оценку (-1,95) получила отмена выборов глав регионов (2004 г.). В тройке изменений, получивших самые низкие оценки, также отмена права общественных объединений направлять наблюдателей (2005 г., -1,82) и отмена возможности назначения членов с правом совещательного голоса в ОИК, ТИК и УИК (2022 г., -1,80).
Стоит также отметить семь изменений, которым ни один эксперт не дал положительную оценку. Это, помимо отмены губернаторских выборов и отмены членов комиссий с правом совещательного голоса, расширение возможности образования избирательных округов с большими отклонениями (2003 г.); отмена обязанности кандидатов, замещающих государственные должности, уходить в отпуск (2005 г.); расширение возможности выездного голосования (май 2020 г.) и принятая двумя месяцами позже аналогичная норма о голосовании в местах, «пригодных к оборудованию для проведения голосования» (июль 2020 г.); разрешение не указывать в бюллетене сведений о кандидатах, а при голосовании за списки – фамилий кандидатов (2021 г.).
Самую высокую оценку (1,67) получила возможность установления на избирательных участках камер видеонаблюдения (2016 г.). В тройке изменений, получивших самых высокие оценки, также новелла об удалении наблюдателей только по суду (2016 г.; 1,59) и снижение необходимого числа подписей на президентских выборах (2012 г.; 1,56).
Десять изменений ни один из экспертов не оценил отрицательно. Это, помимо новеллы об удалении наблюдателей по суду, новелла 2010 г. о обязательном получении мандатов списком, преодолевшим заградительный барьер; дополнительные меры против злоупотреблений при использовании открепительных удостоверений (2010 г.); сокращение числа региональных групп на выборах в Госдуму с 80 до 70 (2011 г.); дополнительные гарантии избирательных прав инвалидов (2011 г.); снижение заградительного барьера на выборах в Госдуму до 5% (2011 г.) и аналогичное снижение на остальных выборах (2014 г.); разрешение не открывать специальный счет на выборах в сельских поселениях (2014 г.) и расширение таких возможностей (2018 г.); установление камер видеонаблюдения в ТИК (2017 г.).
В целом направленность экспертных оценок очевидна. В наибольшей степени эксперты поддерживают новеллы, расширяющие возможности для контроля за выборами и снижающие барьеры для реализации избирательных прав, и в наибольшей степени осуждают новеллы противоположной направленности.
При этом немало новелл получили оценку, близкую к нейтральной: у 44 новелл средние оценки оказались между -0,5 и 0,5. Здесь возможны две причины – полярность оценок, дающая среднюю нейтральную оценку, и мнение большинства экспертов о низком влиянии новеллы на ситуацию. Чтобы выделить вторую причину, мы проверили, какая доля экспертов дала той или иной новелле нулевую оценку.
Оказалось, что всего у 14 новелл больше половины нулевых оценок. Самое большое число нулевых оценок (79%) получил перенос президентских выборов на третье воскресенье марта (2016 г.). Второе место (66%) занял запрет избирательным комиссиям брать кредиты (2004 г.), третье место (64%) – право назначения наблюдателей общественными палатами на региональных (2018 г.) выборах.
В то же время у шести новелл вообще не было нулевых оценок – либо положительные, либо отрицательные. Это: отмена права общественных объединений направлять наблюдателей (2005 г.); право отмены прямых выборов глав регионов (2013 г.); усложнение судебного оспаривания итогов голосования (2014 г.); снижение допустимого брака в подписях избирателей на региональных и муниципальных выборах с 10 до 5% (2020 г.); разрешение трехдневного голосования (2020 г.); запрет гражданам, включенным в реестр иностранных агентов и/или в единый реестр сведений о лицах, причастных к деятельности экстремистской или террористической организации, быть наблюдателями, уполномоченными кандидатов и избирательных объединений, доверенными лицами (2024 г.).
Мы попробовали оценить степень поляризации оценок с помощью следующей формулы: отношение числа положительных оценок к числу отрицательных или наоборот (меньшее число делилось на большее), умноженное на суммарную долю положительных и отрицательных оценок. Получаемый коэффициент может иметь значения от 0 до 1 (показатель также включен в таблицу 1). Если все эксперты ставят только положительные оценки, или только отрицательные, или только 0, то коэффициент примет значение 0. Если нулевых оценок нет, а число положительных и отрицательных оценок равно, то коэффициент примет значение 1. Чем меньше нулевых оценок, тем больше будет поляризация. Чем ближе число положительных оценок к числу отрицательных, тем также больше будет поляризация.
Максимальное значение (0,60) получилось у сокращения максимума центральной части списка на выборах в Госдуму с 18 до 3 (2005 г.; 13 положительных оценок, 15 нулевых, 14 отрицательных). На втором месте (0,57) – возможность замены члена избирательной комиссии с правом решающего голоса партией, его выдвинувшей (2020 г.). На третьем месте (0,52) – отмена требования обязательного использования пропорциональной системы на муниципальных выборах. Мы также проверили, есть ли различия у новелл, включенных в сокращенный список, и у новелл, включенных только в полный список, и оказалось, что разница не наблюдается: у новелл в сокращенном списке средняя поляризация составляет 0,15, у остальных новелл – 0,13.
Всех экспертов можно условно разделить на юристов, политологов и остальных. К юристам мы отнесли экспертов, имеющих юридическое образование (в том числе неоконченное) и/или ученую степень в области права. Таких оказалось 16 среди ответивших по полному перечню и 7 среди ответивших по сокращенному перечню. К политологам мы отнесли экспертов, имеющих ученую степень по политическим, историческим или социальным наукам – 11 среди ответивших по полному перечню и 4 среди ответивших по сокращенному перечню. Остальные – это 15 среди ответивших по полному перечню и 4 среди ответивших по сокращенному перечню.
Для каждой категории мы подсчитали средние оценки по каждому изменению. Результаты для большинства вопросов различались несильно. Так, в паре юристы/политологи разница по модулю превысила 0,5 только для 34 изменений из 170 (20%). При этом единой тенденции не было. По 74 изменениям юристы дали более высокие оценки, а по 95 – более низкие (для изменений, превышающих по модулю 0,5, соответственно 13 и 21). Самая большая разница получилась для новеллы «Голосование по месту нахождения» (у юристов – 0,86, у политологов -0,13). В другую сторону самая большая разница у новеллы «Формирование избирательных округов на 10 лет» (у юристов -0,13, у политологов 0,82). Всего же в 16 случаях (9%) оценки юристов и политологов имели противоположную направленность.
В паре юристы/остальные разница по модулю превысила 0,5 только для 28 изменений (16%). Юристы чаще давали более высокие оценки: всего более высокие оценки у них по 97 изменениям, более низкие – по 65 (но для изменений, превышающих по модулю 0,5, в обе стороны 14). Самая большая разница получилась для упразднения избирательных комиссий муниципальных образований (у юристов -1,75, у остальных ‑0,40). В другую сторону самая большая разница у новеллы «Лишение пассивного избирательного права граждан, причастных к деятельности организации, в отношении которой вступило в законную силу решение суда о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, связанным с экстремистской деятельностью или терроризмом» (у юристов -0,82, у остальных -1,74). Противоположную направленность имели оценки 12 новелл (7%).
В паре политологи/остальные разница по модулю превысила 0,5 только для 34 изменений (20%). Политологи также чаще давали более высокие оценки: всего более высокие оценки у них по 107 изменениям, более низкие – по 63 (для изменений, превышающих по модулю 0,5, соответственно 27 и 7). Самая большая разница получилась для запрета использовать изображения физических лиц, не являющихся кандидатами (у политологов 0,00, у остальных ‑1,00). В другую сторону самая большая разница у новеллы об «утешительных» мандатах на выборах в Госдуму (у политологов -0,45, у остальных 0,53). Противоположную направленность имели оценки 10 новелл (6%).
Некоторая разница проявилась и в оценках экспертов, отвечавших по полному и сокращенному перечням. Из 45 случаев в четырех (9%) оценки имели противоположную направленность (два единых в году дня голосования; отмена досрочного голосования на муниципальных выборах; обязанность кандидата сообщать сведения о зарубежном имуществе и закрыть счета в зарубежных банках; возможность замены члена избирательной комиссии с правом решающего голоса партией, его выдвинувшей).
Единой тенденции и здесь не было. В 15 случаях эксперты, отвечавшие по полному перечню, давали более высокие оценки, в 30 случаях – более низкие. Но разница более 0,5 по модулю получилась только для 13 случаев (29%), когда у экспертов, отвечавших по полному перечню, оценки были более низкие. Самую большую разницу дала новелла о дистанционном электронном голосовании (у экспертов, отвечавших по полному перечню, -1,57; у экспертов, отвечавших по сокращенному перечню, -0,60).
Мы также отдельно подсчитали средние оценки для восьми экспертов, включенных в реестр иностранных агентов, и сравнили эти оценки со средними оценками всей совокупности экспертов. Существенной разницы не обнаружено. Только по 10 изменениям (6%) «иностранные агенты» дали оценку противоположной направленности. Разница, превышающая по модулю 0,5, получилась для 29 изменений (17%; в 22 случаях у «иностранных агентов» более низкие оценки, в 7 – более высокие). Всего же «иностранные агенты» дали в 102 случаях более низкие оценки и в 63 – более высокие.
Самая большая разница в оценках «иностранных агентов» получилась для новеллы «Выдвижение в одномандатном (многомандатном) избирательном округе большего числа кандидатов, чем число депутатских мандатов, является основанием для исключения из списка всех кандидатов, выдвинутых в данном избирательном округе, но не для отказа в заверении списка», которая реализовала решение Конституционного Суда РФ (по всем экспертам средняя оценка 0,11; у «иностранных агентов» 1,33). В другую сторону самая большая разница у двух новелл: о представлении списков наблюдателей не менее чем за три дня до дня голосования (по всем экспертам средняя оценка -1,05; у «иностранных агентов» -2,0) и об освобождении от сбора подписей на выборах в Госдуму партий, прошедших в региональные парламенты (по всем экспертам средняя оценка 0,95; у «иностранных агентов» 0,0).
Нетрудно заметить, что новеллы разных лет оценивались экспертами по-разному. На рис. 2 показаны средние оценки по годам. И мы видим, что было лишь два периода, когда среднегодовые оценки имели положительные значения.
Рис. 2. Средние оценки по годам
Первый период – это 2010–2012 гг. В это время был принят ряд законов, реализовавших предложения, которые были высказаны в посланиях Федеральному Собранию президента Д. А. Медведева. Первые такие предложения прозвучали в послании 2008 г. и были реализованы в 2009 г. Однако четыре из семи существенных новелл 2009 г. были оценены экспертами отрицательно – в первую очередь отмена избирательного залога и отмена права общественных объединений выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах (первая инициировалась региональным парламентом, но была поддержана президентом, вторую предложили депутаты, и она явно расходилась с декларациями президента). Да и три новеллы, оцененные положительно, получили в основном невысокие баллы.
Иная ситуация касается новелл 2010 г.: семь из восьми были оценены позитивно. Новеллы эти появились после демарша трех оппозиционных фракций и в основном были направлены на защиту оппозиции и ослабление слишком уж разыгравшегося административного ресурса. Эта тенденция продолжилась и в 2011 г.
Часть новелл 2012 г. стала реакцией на протестную волну и имела демократическую направленность, но затем начала проявляться противоположная тенденция. Тем не менее, семь новелл того года из десяти получили положительную оценку. Новеллы 2013–2016 гг. уже были в основном направлены на ограничения избирательных прав и не удивительно, что они заслужили по большей части отрицательные оценки.
Второй позитивный период относится к 2017 и 2018 гг. Он связан с активностью в законотворческой сфере нового состава ЦИК России и нового руководства внутриполитической части в президентской администрации и их желанием придать выборам большую легитимность. И мы видим, что семь из девяти существенных новелл этих двух лет получили в среднем положительные оценки, одна – нулевую и еще одна близкую к нулю (-0,02). Но уже в 2019 г. вновь возобладала тенденция, когда легитимность стала приноситься в жертву «управляемости».
Рисунок 3 наглядно показывает изменение качества российского избирательного законодательства. Если условно принять уровень качества законодательства при его принятии в 2002 г. за 10 и считать, что он изменяется каждый год на оценку, которую новациям в среднем дали наши эксперты, то к сентябрю 2024 г. мы получим уровень 1,94.
Рис. 3. Экспертная оценка качества избирательного законодательства. Исходный уровень (2002 год) принят за 10. Изменения каждого года соответствуют средней экспертной оценке
В таких опросных исследованиях главным является вопрос, насколько получаемые результаты объективны, насколько они зависят от подбора экспертов. Наше исследование – не исключение.
В первую очередь важно понять, что мы стремились оценить новеллы избирательного законодательства, исходя из заложенных в российской Конституции принципов народовластия и обеспечения избирательных прав граждан. И эксперты подбирались из числа приверженцев этих принципов. Нетрудно представить, что, подобрав экспертов из числа приверженцев «суверенной демократии», другие исследователи получат иные оценки.
Нам также было важно, чтобы эксперты имели разный опыт в сфере выборов и избирательного права. Среди наших экспертов есть как академические юристы и политологи (хотя практический опыт в области выборов имеют и они), так и люди с большим практическим опытом – либо в составе избирательных комиссий, либо в качестве кандидатов, сотрудников избирательных штабов, политтехнологов, наблюдателей и организаторов наблюдения, специалистов по анализу электоральной статистики.
О чем говорят полученные нами результаты? В отношении одних новелл наблюдалась достаточная степень единодушия у столь большого и разнообразного корпуса экспертов. Это как раз те вопросы, которые касаются прозрачности (или непрозрачности) голосования, чрезмерных барьеров на пути кандидатов к попаданию в избирательный бюллетень и на пути партий к попаданию в парламент. По многим другим новеллам разброс мнений был довольно велик, и это те вопросы, где направленность оценить сложнее и с которыми эксперты встречаются реже в своей практической работе.
Один из экспертов написал нам, что ему по ряду позиций приходилось решать дилемму: оценивать намерение законодателя и обоснованность этой меры на тот момент времени или же оценивать фактические (включая отложенные, но заранее предполагаемые) последствия применения инициативы и правоприменение совокупности норм? Ставя перед экспертами задачу, мы довольно ясно писали о том, что они должны оценивать именно влияние принятой новеллы на выборы. Но нетрудно понять, что для многих экспертов проще было оценить новеллу как таковую, без анализа ее последствий. Этим тоже объясняются различия в оценках.
Тем не менее, мы видим, что результаты получились достаточно осмысленными. И, в частности, в оценках экспертов хорошо отражается динамика разнонаправленных изменений избирательного законодательства. Достаточно четко выделяются два коротких периода (2010–2012 гг. и 2017–2018 гг.), когда большинство новелл были направлены на демократизацию выборов. И это можно считать дополнительным свидетельством того, что большинство наших экспертов не нацелены на огульное отрицание всех предложений, исходящих от российской власти, что они способны позитивно оценивать предложения, призванные защищать демократические принципы и избирательные права граждан.
Поступила в редакцию 13.10.2024, в окончательном виде 22.10.2024.