Российская партийная система после реформы 2012 года

Любарев А.Е.

Аннотация

В статье анализируются результаты партийной реформы в России 2012 г., которая заключалась в резком снижении требований к численности партий. Рассматриваются изменение количества партий до реформы и после, активность и успешность партий на выборах различного уровня в период с 2012 по 2020 г., а также эффективное число партий на различных выборах. Отдельное внимание уделяется процессу ликвидации партий на основании судебных решений. Обсуждается роль малых партий в партийной системе. Делается вывод, что реформа не привела к качественным изменениям и сложившаяся партийная система по-прежнему не соответствует запросам общества. Это связано с тем, что архитекторы реформы не стремились к реальному развитию партийно-политической системы, а решали лишь прагматические задачи по удержанию власти. Предлагаются меры для оздоровления партийной системы, включающие изменения закона о политических партиях и избирательного законодательства.

---

Со времени реформы 2012 г., которая заключалась в снижении требований к численности политических партий с 40 тыс. до 500 человек и в одновременном освобождении всех партий от сбора подписей избирателей на всех выборах (за исключением президентских), прошло более восьми лет. Большинство партий, созданных после реформы, прошли семилетний путь развития, и в соответствии с законом был проверен уровень их участия в выборах. В результате значительная часть партий была ликвидирована на основе судебных решений. В связи с этим в данной статье подводится итог развития партийной системы за прошедшие восемь лет.

В своем анализе мы исходим из представления, согласно которому политические партии выполняют роль активных посредников между тремя «мирами»: обществом, государством и миром идей [15: 9–12]. Исходя из этого представления можно выявить довольно большое число функций, выполняемых партиями [5: 3–5; 9: 151–153; 18: 21–27; 37: 26–36]. При этом, по мнению Г.В. Голосова, основная, включающая в себя все остальные, функция партий состоит в том, что они структурируют процесс выборов [9: 153]. В связи с этим мы в своей работе уделим основное внимание участию партий в выборах и прохождению их представителей в органы публичной власти в результате выборов.

Предыстория

Реформа 2012 г. привела к взрывному росту числа политических партий. Фактически это был четвертый в новейшей истории России всплеск партийного строительства. Первый имел место в 1990 г., после отмены 6-й статьи Конституции СССР, второй – в 1993 г., после введения смешанной системы на парламентских выборах, третий – в 2001–2003 гг., после принятия Федерального закона «О политических партиях» [14; 15: 163–196, 320–322, 386–402; 18: 277–297, 390–396, 613–626].

Первый и второй всплески происходили в условиях отсутствия законодательного закрепления статуса политических партий, когда право участвовать в выборах имел широкий круг общественных объединений, а наличие слова «партия» в названии было лишь вопросом желания самой организации. Количество общественных объединений, имевших право участвовать в выборах, в середине 1990-х гг. превышало две сотни и даже после изменений, внесенных в законодательство в 1998 г., сократилось лишь до 139 [19: 8], однако большинство таких организаций никакого участия в выборах не принимало. Поэтому все эти числа мало о чем говорят.

Третий всплеск был обусловлен принятием закона о политических партиях, который достаточно жестко связал партии и выборы. С одной стороны, партии стали единственной формой коллективного участия в федеральных и региональных выборах, с другой стороны, участие в выборах стало для них не только правом, но и обязанностью. И с этого момента число зарегистрированных политических партий (точнее, число партий, имеющих право участвовать в выборах) можно считать важной (но, конечно же, не единственной) характеристикой партийной системы.

Это число достигло своего первого максимума (46) в 2004 г., а затем стало снижаться. К середине 2006 г. осталось 35 партий. Дальнейшее – более резкое – сокращение числа партий было связано с принятием в декабре 2004 г. закона, увеличившего требуемую численность партии в пять раз – с 10 тыс. до 50 тыс. При этом на приведение численности в соответствие с новыми требованиями был отведен всего один год. В конце 2006 г. Росрегистрация провела проверку численности оставшихся партий и установила, что на начало 2006 г. только 19 политических партий соответствовали требованиям, остальные 16 обязаны были самоликвидироваться или преобразоваться в неполитическое общественное объединение. Четыре партии последовали этому указанию, остальные 12 были ликвидированы в 2007 г. на основании решений Верховного Суда РФ, принятых по искам Росрегистрации. Но и из 19 партий, успешно прошедших проверку, четыре партии добровольно утратили партийный статус, преобразовавшись в неполитические общественные объединения, а фактически влившись в «Справедливую Россию». В итоге к началу избирательной кампании по выборам в Государственную Думу 2007 г. остались 15 партий.

В конце 2008 г. произошел новый виток сокращения числа партий. В значительной степени это было связано с тем, что семь партий оказались должны средствам массовой информации за «бесплатные» эфирное время и печатные площади значительные суммы, которые они не в состоянии были выплатить – в тот период еще действовала норма, согласно которой для партий, получивших на выборах в Государственную Думу менее 3% голосов, бесплатные эфирное время и печатные площади превращались в платные. Еще над несколькими партиями нависла угроза ликвидации в связи с тем, что они в течение пяти лет (2004–2008 гг.) участвовали в недостаточном числе выборов. В итоге одна партия была ликвидирована Верховным Судом РФ, восемь добровольно утратили партийный статус, и число партий сократилось до шести, но одновременно была создана партия «Правое дело» (формально заново, но фактически путем объединения остатков трех самоликвидировавшихся партий), и с 2009 г. по 2011 г. действовали семь партий [18: 615–626].

Динамика количества партий в 2012–2020 годах

Федеральный закон, сокративший требование к численности партий с 40 тыс. (снижение этого требования с 50 до 40 тыс., никак не повлиявшее на партийную систему, произошло в ходе «нанореформ» 2008–2010 гг.) до 500 человек, вступил в силу 4 апреля 2012 г. Однако всплеск партийного строительства (массовое создание оргкомитетов) начался еще в феврале 2012 г. – вскоре после внесения Президентом РФ законопроекта и даже до его принятия в первом чтении. Всего за 2012 г. было создано почти три сотни оргкомитетов, но только меньшая часть из этих попыток увенчалась созданием партий [31].

Закон о политических партиях предусматривает, что регистрация партии в Минюсте – это лишь промежуточный этап. Далее партия должна в шестимесячный срок зарегистрировать отделения не менее чем в половине субъектов РФ. Только после этого партия получает право участвовать в выборах (и уже не может быть ликвидирована в административном порядке). Если же партия не сможет в указанный срок зарегистрировать достаточное число региональных отделений, она утрачивает регистрацию. Поэтому мы принимаем во внимание и анализируем именно число партий, имеющих право участвовать в выборах, а не число зарегистрированных партий.

На рисунке 1 показано число партий, имевших право участвовать в выборах, с 2003 г. Для периода 2013–2020 гг. данные приводятся на конец июня, для 2012 г. – на конец июля, когда истекал срок назначения выборов в единый день голосования.

Как видно из рисунка, в 2012–2020 гг. во многом повторилась картинка 2001–2007 гг. – подъем, а затем снижение. При этом число партий продолжает снижаться (подробнее этот вопрос будет изложен далее). Максимум (75 партий) был достигнут в июле 2015 г., но он не продержался до июня 2016 г. – начала кампании по выборам в Государственную Думу; в этот момент, как и в июне 2015 г., было 74 партии.

После 2014 г. процесс создания новых партий почти прекратился. В 2015 г. право участия в выборах получили 3 партии, в 2016, 2017 и 2018 гг. – по одной. В 2019 г. не появилось ни одной новой партии. Но в первой половине 2020 г. в спешном порядке были созданы, зарегистрированы и получили право участвовать в выборах сразу четыре новые партии – «За правду», «Новые люди», «Зеленая альтернатива» и Партия прямой демократии.

На конец октября 2020 г. в списке зарегистрированных значились 42 партии, и эти же 42 партии были включены в список партий, имеющих право участвовать в выборах.

Выдвижение партиями списков и кандидатов на региональных и муниципальных выборах

Активность непарламентских партий по выдвижению партийных списков и кандидатов в течение всего периода 2012–2020 гг. была явно недостаточной. Наилучшим в этом отношении был 2013 г.: в 2012 г. новых партий было еще немного, и они в основном еще не были готовы к участию в выборах; с 2014 г. стали действовать нормы, требующие от большинства партий сбора подписей избирателей. Однако и в 2013 г. активность большинства партий была слабой.

Это наглядно иллюстрируют рисунки 2 и 3. На рисунке 2 показана активность партий по годам в выдвижении списков кандидатов по единым округам на выборах региональных парламентов и представительных органов региональных центров. Мы подсчитали количество партий, выдвинувших списки: 1) на всех таких выборах, 2) в половине и более кампаний; 3) от 20% (включительно) до 50% кампаний; 4) менее чем в 20% кампаний; 5) не выдвинувших ни одного списка. Порог в 20% выбран не случайно: закон требует от партий участия в выборах региональных парламентов не менее чем в 20% регионов.

На рисунке 2 мы видим, что четыре парламентские партии – и только они – выдвигали списки на всех выборах. Исключением был 2016 г., когда ЛДПР не выдвинула списки в Чеченской Республике и Грозном, а «Справедливая Россия» – в Кемерове. Однако немного оказалось и партий, которые выдвигали списки более чем в половине кампаний в один год. В 2012 г. это были две старые партии: «Яблоко» и «Патриоты России» – плюс «Коммунисты России» и РЭП «Зеленые», а также три партии «богдановского пула» (т.е. созданные при участии Центра Андрея Богданова) – ДПР, КПСС и «Союз горожан». В 2013 г. к ним добавились «Гражданская платформа», Российская партия пенсионеров за справедливость, «Родина» и еще четыре партии «богдановского пула» – Народная партия России, «Гражданская позиция», СДПР и «Родная страна». При этом все семь партий «богдановского пула» выдвигали списки, состоявшие из одних и тех же людей, чаще всего не имевших отношения к региону выдвижения (т.н. «пакетные» списки) [23: 60–63].

Начиная с 2014 г., число непарламентских партий, выдвигавших списки не менее чем в половине кампаний, было невелико. В 2014–2016 гг. это были «Яблоко», «Патриоты России», «Коммунисты России» и «Родина», в 2014 г. к ним добавилась КПСС, а в 2016 г. – Партия Роста. В 2017 г. остались только «Яблоко», «Коммунисты России» и «Родина», в 2018 г. – «Коммунисты России» и «Родина». В 2019 г. к этим двум партиям добавилась Российская партия пенсионеров за социальную справедливость, в 2020 г. в эту группу партий вернулось «Яблоко» (которое с 2017 г. уже не имеет федеральной льготы).

Большую долю все годы (кроме 2012 г.) составляли партии, выдвинувшие списки менее чем в 20% кампаний. Партий, не выдвинувших ни одного списка, в 2012 г. было всего три, а в 2013 г. лишь одна. Но когда от партий стали требовать подписи избирателей, число таких партий стало расти: в 2015–2016 гг. это число составило почти половину партий, а в 2017 г. превысило половину. В последующие годы многие из этих партий были ликвидированы, и в результате число «бездельников» снизилось.

На рисунке 3 показана активность партий по годам в выдвижении кандидатов в главы регионов и региональных центров и кандидатов по мажоритарным округам на выборах региональных парламентов и представительных органов региональных центров (с 2017 г. также на дополнительных выборах в Государственную Думу). Здесь мы делили партии на четыре категории: 1) выдвигавшие кандидатов более чем на половину мандатов; 2) выдвигавшие кандидатов на 10–50% мандатов; 3) выдвигавшие кандидатов менее чем на каждый десятый мандат; 4) не выдвинувшие ни одного кандидата.

Здесь картина во многом аналогичная. Парламентские партии выдвигали кандидатов почти на все мандаты: в большинстве случаев на 80 и более процентов мандатов, за исключением 2014 г., когда «Справедливая Россия» претендовала только на 69% мандатов, и 2019 г., когда этот показатель у нее составил 76%.

Ни одна из непарламентских партий ни разу не выдвинула кандидатов более чем на 50% мандатов. Наилучший показатель (49,8%) был в 2013 г. у «Гражданской платформы». Более 40% он составлял также в 2012 г. (у «Коммунистов России»), 2016 г. (у РОДП «Яблоко»), 2017 г. (у «Коммунистов России») и 2020 г. (у партии «Новые люди»). Но в 2014 г., 2018 г. и 2019 г. ни одна из непарламентских партий не выдвинула кандидатов даже на 30% мест.

Партиями «второго эшелона» по количеству выдвинутых кандидатов были в основном те же партии, что и по количеству выдвинутых списков (но без большинства партий «богдановского пула»). Это «Яблоко» (2012–2020), «Коммунисты России» (2012–2020), «Родина» (2013–2020), «Патриоты России» (2012–2016, 2018), Российская партия пенсионеров за (социальную) справедливость (2013, 2016–2020), РЭП «Зеленые» (2012, 2013, 2018), «Гражданская платформа» (2013, 2018), Партия Роста (2016, 2019, 2020), а также «Альянс Зеленых» (2012, 2013), «Партия За Справедливость!» (2012, 2013), «Города России» (2012), РПР-ПАРНАС (2013), Трудовая партия России (2013), КПСС (2017), «Новые люди» (2020).

На менее значимых муниципальных выборах, а также на выборах, проходивших вне единых дней голосования, активность партий была еще более низкой [7; 21: 126; 25: 220].

Участие партий в выборах

Следует отметить, что далеко не все выдвинутые партиями списки и кандидаты (особенно с 2014 г.) были зарегистрированы и приняли участие в выборах. В предыдущем разделе мы анализировали именно выдвижение кандидатов и списков, которое зависело только от самих партий. Однако по закону (да и по здравому смыслу) под участием партий в выборах подразумевается, что по их кандидатам или спискам проводилось голосование. Иными словами, кандидаты или списки должны были быть зарегистрированы, попасть в избирательный бюллетень и дойти до голосования.

Закон предусматривает ликвидацию партии, если она за семь лет не набрала нужного числа участия в выборах. Проще говоря, партия за семилетний период должна получить «зачет» хотя бы в одной из пяти номинаций:

1) участие в выборах в Государственную Думу;

2) участие в выборах Президента РФ;

3) участие в выборах глав не менее 9 регионов;

4) участие в выборах законодательных органов не менее 17 регионов;

5) участие в муниципальных выборах не менее чем в 43 регионах.

Наиболее простым способом для партий набрать нужный уровень участия в выборах могло быть участие в выборах в Государственную Думу. И вероятно, если бы на думских выборах 2016 г. действовала введенная в 2012 г. норма, освобождающая все партии от сбора подписей, большинство партий выдвинули бы тогда свои списки. Однако в 2014 г. при принятии нового закона о думских выборах эта норма была изменена, и от сбора подписей были освобождены только партии, преодолевшие заградительный барьер хотя бы на одних региональных выборах. На тот момент таких партий было 12, после выборов 2014 г. к ним добавились еще две. Эти 14 партий («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия», «Яблоко», «Патриоты России», Партия Роста, ПАРНАС, «Коммунисты России», Российская партия пенсионеров за справедливость, «Родина», РЭП «Зеленые», «Гражданская платформа», «Гражданская сила») и приняли участие в думских выборах 2016 г.

Остальным 60 партиям для участия в думских выборах нужно было собирать 200 тыс. подписей. Из них только 11 попытались принять участие в этих выборах. При этом три партии провели съезды по выдвижению, но не подали документы в ЦИК. Две партии провели выдвижение с явными нарушениями закона и получили закономерный отказ в заверении списков. Еще две партии выдвинули только одномандатников [20: 472–477]. Однако участие в думских выборах одномандатников в данный период партиям в качестве участия в выборах не засчитывается: оно засчитывалось до 2007 г., и по неизвестным причинам соответствующая норма не была восстановлена после возвращения смешанной системы.

Таким образом, только четыре партии из 60 не имевших льготы попытались принять участие в думских выборах по партийным спискам. Однако Родная партия просто не представила подписи, «ВОЛЯ» представила заведомо недостаточное число подписей, а в подписях Партии Великое Отечество и «Союза труда» ЦИК выявила высокую долю брака [20: 770–772].

В результате 14 партий, участвовавших в выборах в Государственную Думу, обеспечили себе «зачет» на семилетний период. При этом некоторые из них (ПАРНАС, «Гражданская сила») довольно слабо участвовали в других выборах.

Для участия в президентских выборах кандидату, выдвинутому непарламентской партией, нужно было собрать 100 тыс. подписей. При этом некоторые партии (в том числе «Единая Россия» и «Справедливая Россия») не стали выдвигать кандидатов, поддержав действующего президента, пошедшего на выборы самовыдвиженцем. Всего кандидатов выдвинули 22 партии, но четыре партии получили отказ в регистрации уполномоченных представителей (в такой форме ЦИК отказывала в признании законности выдвижения кандидата), и в двух случаях партийные выдвиженцы снялись в ходе обсуждения данного вопроса в ЦИК. Таким образом, до сбора подписей были допущены выдвиженцы 14 партий, плюс кандидатам двух партий (КПРФ и ЛДПР) не требовался сбор подписей. Но представили подписи кандидаты пяти партий, и все они были зарегистрированы. В итоге участие в президентских выборах приняли семь партий. Из них пять партий (КПРФ, ЛДПР, «Яблоко», Партия Роста, «Коммунисты России») участвовали и в думских выборах. Две партии («Российский общенародный союз» и «Гражданская инициатива») благодаря участию в президентских выборах получили «зачет» участия в выборах.

Партиям, не получившим «зачет» на федеральных выборах, нужно было постараться получить его на региональных (губернаторских или парламентских) или муниципальных выборах. Однако на губернаторских выборах любому кандидату нужно было преодолеть муниципальный фильтр, а это полностью зависело от региональной администрации (исключениями были лишь кандидаты КПРФ в некоторых регионах) [25: 483–497].

Хотя для «зачета» в номинации губернаторских выборов требовалось участие в них всего в девяти регионах, даже среди партий, участвовавших в думских выборах, немногие достигли такого уровня. По итогам кампаний 2012–2017 гг., помимо четырех парламентских партий, более девяти регионов было только у «Патриотов России» и «Коммунистов России». Из партий, не участвовавших в думских выборах, наилучшим был показатель у КПСС (6 регионов), за ней шли Партия пенсионеров России (4 региона) и Казачья партия РФ (3 региона) [25: 467–469]. После выборов 2018 г. (то есть за семилетний период) среди партий, участвовавших в думских выборах, планку в 9 регионов преодолели Партия Роста и Российская партия пенсионеров за социальную справедливость. Из партий, не участвовавших в думских выборах, никто эту планку не взял.

На выборах региональных парламентов закон требует участия в кампаниях в 17 регионах. Этот барьер более легкий, его уже после выборов 2017 г. преодолело большинство партий, участвовавших в думских выборах (кроме ПАРНАС и «Гражданской силы»). Из остальных партий первоначально «зачет» получили две партии «богдановского пула» (КПСС и ДПР) – в основном за счет «пакетных» списков на выборах 2012–2013 гг. Еще две партии, «Гражданская позиция» (также из «богдановского пула») и «Партия За Справедливость!», имели в зачете 16 регионов [25: 469–474]. После выборов 2018 г. ситуация осталась прежней: «Гражданская позиция», переименованная в Партию Прогресса, выдвинула лишь одного кандидата в регионе, который у нее уже был в зачете за 2013 г., «Партия За Справедливость!» выдвинула один список, который был зарегистрирован, но затем снят с выборов по решению суда [24: 201, 309]. Никакие другие партии также до планки в 17 регионов не дотянулись.

Судьбу двух отмеченных партий решили дополнительные выборы депутата Тамбовской областной Думы, прошедшие 26 мая 2019 г. В них приняли участие кандидат от «Партии За Справедливость!» М.Ю. Казюлин (338 голосов, или 2,9%) и кандидат от Партии Прогресса москвич Н.А. Пакин (92 голоса, или 0,8%) – при том что для участия в выборах им необходимо было представить около тысячи подписей. И в результате эти две партии получили необходимый «зачет».

Таким образом, из партий, не участвовавших в думских выборах, «зачет» в номинации «выборы региональных парламентов» получили четыре партии, из которых три (КПСС, ДПР и Партия Прогресса) входили в «богдановский пул», а четвертая («Партия За Справедливость!») имела явную спойлерскую направленность.

На муниципальных выборах закон требует участия в 43 регионах. Казалось бы, это требование нетрудно выполнить. В каждый единый день голосования муниципальные выборы проводятся в большинстве регионов, и вне единых дней голосования также проходит довольно много таких выборов. При этом для участия в выборах муниципальных депутатов требуется небольшое число подписей (а в небольших муниципальных образованиях возможна регистрация без подписей), а на выборах глав муниципальных образований от партийных выдвиженцев подписи не требуются. Если исходить из того, что каждая партия имеет отделения не менее чем в 43 регионах (а таково требование закона), то вполне можно было ожидать, что каждое региональное отделение за семилетний период примет участие хотя бы в одних муниципальных выборах.

Однако у большинства партий по-видимому региональные отделения существовали только на бумаге. Иначе трудно объяснить их тотальное неучастие в муниципальных выборах. По нашим оценкам, за период 2012–2017 гг. ни одна из партий, не участвовавших в думских выборах, даже не приблизилась к «зачету» в муниципальной номинации. Лишь шесть таких партий (КПСС, Партия Великое Отечество, «Альянс Зеленых», Партия пенсионеров России, Казачья партия РФ, Трудовая партия России) имели в своем активе от 20 до 28 регионов участия в муниципальных выборах [25: 476–479].

Эти наши оценки в основном подтвердились, когда прошел семилетний период и Минюст начал подавать в Верховный Суд РФ иски о ликвидации партий, не получивших «зачет» ни в одной из номинаций. Всего за период с июня 2019 г. по сентябрь 2020 г. Верховный Суд РФ принял решения о ликвидации за недостаточное участие в выборах 24 партий. В этих решениях [49] указано, в скольких регионах партия участвовала в губернаторских выборах, выборах региональных парламентов и муниципальных выборах. Перечислены и эти регионы, что позволило нам определить, в скольких регионах в совокупности каждая партия участвовала в региональных и муниципальных выборах. Эти данные приведены в таблице 1.

Как видно из таблицы, ликвидированные партии сильно различались по своей активности. Уникальным оказался случай партии «Развитие России», которая за семь лет вообще ни разу не участвовала в выборах. Однако и еще несколько партий (Монархическая партия, «Демократическая правовая Россия», «Национальный курс», партия «Против всех», Российская Социалистическая партия) показали крайне низкую активность. В то же время были ликвидированы и несколько партий, проявивших заметную активность – «Альянс Зеленых», «РОТ Фронт», Партия пенсионеров России, Партия Ветеранов России, Трудовая партия России (четыре партии «богдановского пула, «Союз горожан», Народную партию России, СДПР и «Народный альянс», мы к ним не причисляем, поскольку их активность проявлялась в основном в выдвижении «пакетных» списков).

В то же время четыре партии показали пример того, что получить «зачет» в муниципальной номинации реально, причем в довольно короткий срок. Эти партии резко активизировались на муниципальных выборах довольно поздно: Партия Дела – с выборов, назначенных на сентябрь 2017 г., Политическая партия Социальной защиты – с выборов, назначенных на май 2018 г., Партия Возрождения России и Казачья партия РФ – с выборов, назначенных на сентябрь 2018 г. При этом у трех партий (кроме Казачьей) в большинстве регионов участие в выборах было обеспечено выдвижением всего одного кандидата.

Успешность партий на выборах

В Государственную Думу в 2016 г. прошли те же четыре партии, что и в 2007 и 2011 гг. А если принять во внимание, что «Справедливая Россия» формально является преемником партии «Родина», которая входила в 2003 г. в блок «Родина», то можно сделать вывод, что система парламентских партий неизменна с 2003 г.

В этот раз ни одна из партий, не прошедших в Думу, не получила более 3% голосов, которые дают право на государственное финансирование и освобождают партию от сбора подписей избирателей на всех выборах, кроме президентских. Пятое место заняли «Коммунисты России» с 2,3%, остальные партии получили менее 2%.

В одномандатных округах на выборах в Государственную Думу в 2016 г. прошли в основном кандидаты «Единой России», небольшое число кандидатов от трех других парламентских партий, а также по одному кандидату от «Родины» и «Гражданской платформы» в округах, которые были для них освобождены, то есть в них не было выдвиженцев «Единой России» [20: 1090–1101].

На президентских выборах 2018 г. безусловным лидером был действующий президент, баллотировавшийся как самовыдвиженец. Второе место с 11,8% занял выдвиженец КПРФ беспартийный П.Н. Грудинин.

На губернаторских выборах 2012–2020 гг. в подавляющем большинстве случаев побеждал действующий глава или врио главы. Чаще всего он выдвигался «Единой Россией», иногда в качестве самовыдвиженца, в редких случаях КПРФ (Орловская область, 2014, 2018), ЛДПР (Смоленская область, 2015, 2020) или «Справедливой Россией» (Забайкальский край, 2013). Исключениями были победа С.Г. Левченко (КПРФ) на выборах губернатора Иркутской области в 2015 г., С.И. Фургала и В.В. Сипягина (ЛДПР) на выборах губернаторов соответственно Хабаровского края и Владимирской области в 2018 г. и В.О. Коновалова (КПРФ) на выборах главы Республики Хакасия в 2018 г.; все они побеждали во втором туре, при этом Фургал и Коновалов лидировали уже в первом туре, а Левченко и Сипягин в первом туре занимали второе место.

Случаи, когда кандидат, занявший второе место, получал более 25% голосов, были редки. При этом в первые годы три раза такой результат получали выдвиженцы непарламентских партий: А.А. Навальный (Москва, 2013, ПАРНАС, 27,2%), В.И. Петров (Республика Алтай, 2014, «Гражданская сила», 36,4%), Э.Б. Березкин (Якутия, 2014, «Гражданская платформа», 29,5%). У КПРФ за весь период 2012–2020 гг. было десять таких случаев, у ЛДПР – три, плюс в двух случаях второе место занимал выдвиженец «Единой России».

Важное значение имеет успех партий на выборах региональных парламентов. Так, для непарламентских партий прохождение хотя бы в одну региональную ассамблею дает право выдвигать списки и кандидатов на выборах в Государственную Думу без сбора подписей.

Как отмечалось выше, четыре парламентские партии участвовали почти во всех региональных выборах (исключение – ЛДПР в Чеченской Республике в 2016 г.). «Единая Россия» прошла во все региональные парламенты, почти везде лидируя на выборах по спискам (исключения: в 2018 г. Хакасия, Иркутская и Ульяновская области, где она заняла второе место; в 2019 г. Хабаровский край, где она довольствовалась лишь третьим местом).

КПРФ постигла неудача в 6 кампаниях, ЛДПР – в 14 (при этом в трех из них, а также в 2014 г. в Москве, где не было партийных списков, провела кандидатов в одномандатных округах), «Справедливую Россию» – в 26 (при этом в трех из них, а также в 2019 г. в Москве, где не было партийных списков, провела кандидатов в одномандатных округах). КПРФ лидировала в 2018 г. в Хакасии, Иркутской и Ульяновской областях, ЛДПР в 2019 г. в Хабаровском крае получила более половины голосов. В 59 случаях из 130 в региональные парламенты по спискам прошли те же четыре партии, что и в Государственную Думу.

15 непарламентских партий за этот период прошли хотя бы раз в региональный парламент. Сведения об их успехах представлены в таблице 2. Мы видим, что у шести партий успех был единичен. В то же время Российская партия пенсионеров за (социальную) справедливость, «Патриоты России», «Коммунисты России» и «Родина» проходили в региональные парламенты более пяти раз. Однако и здесь есть нюансы. Так, «Патриоты России» имели успех в основном в 2012–2016 гг., а Российская партия пенсионеров за социальную справедливость, напротив, в 2019–2020 гг. У «Коммунистов России» большая часть успешных кампаний пришлась на 2018 г. Стоит отметить также успех в 2020 г. сразу трех новых партий.

Некоторые партии смогли провести своих кандидатов на выборах региональных парламентов и по одномандатным округам. Из партий, перечисленных в таблице 2, это «Патриоты России», Российская партия пенсионеров за (социальную) справедливость, «Родина», РОДП «Яблоко», «Гражданская платформа», РЭП «Зеленые» и Партия Роста. Кроме того, в 2013 г. в Республике Башкортостан по округам прошли кандидаты от «Альянса Зеленых» и Партии социальной солидарности, а в Республике Саха (Якутия) – от Народной партии «За женщин России»; от Партии Дела прошли кандидаты в 2018 г. в Забайкальском крае и в 2019 г. в Республике Алтай; от Политической партии Социальной защиты прошли кандидаты в 2020 г. в Костромской области.

На выборах представительных органов региональных центров имели успех четыре парламентские партии (за некоторыми исключениями) и в основном те же непарламентские партии (см. таблицу 3).

Отметим, что, хотя кампаний по партийным спискам в региональных центрах было меньше, чем в регионах, у большинства партий число успехов на городских выборах оказалось больше.

В мажоритарных округах провели кандидатов Российская партия пенсионеров за (социальную) справедливость, «Патриоты России», «Гражданская платформа», «Родина», «Коммунисты России», РОДП «Яблоко», РЭП «Зеленые», Партия Роста, «Новые люди», а также Партия пенсионеров России, «Альянс Зеленых» и «Российский общенародный союз».

Отдельно следует отметить избрание выдвиженца Партии Возрождения России главой Якутска в 2018 г.

Таким образом, за девять лет хотя бы одного кандидата на наиболее значимых выборах удалось провести 26 политическим партиям.

На муниципальных выборах помимо региональных центров, проходивших по партийным спискам, успех имели 19 из перечисленных выше 26 партий («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия», Российская партия пенсионеров за (социальную) справедливость, «Патриоты России», «Родина», «Коммунисты России», РОДП «Яблоко», «Гражданская платформа», РЭП «Зеленые», Партия Роста (ранее «Правое дело»), ПАРНАС, КПСС, Партия пенсионеров России, Народная партия «За женщин России», «Альянс зеленых», Партия Дела, «Российский общенародный союз»), а также еще 13 партий (не будем перечислять все их успехи, отметим лишь регионы и годы):

- Аграрная партия России (Якутия, 2013, 2018, 2019; Архангельская область, 2013; Забайкальский край, 2017);

- «Города России» (Дагестан, 2013; Брянская область, 2014);

- «Союз труда» (Сахалинская область, 2013; Дагестан, 2015);

- Партия Ветеранов России (Республика Крым, 2014; Дагестан, 2015), в Буйнакске (Дагестан) заняла первое место с 68,8%;

- Российская партия народного управления (Республика Крым, 2014);

- Партия Возрождения Села (Дагестан, 2015, Красноярский край, 2015, 2019), в Ужурском районе Красноярского края в 2015 г. заняла первое место с 42,8%;

- Трудовая партия России (Дагестан, 2015, 2018);

- Партия свободных граждан (Дагестан, 2015);

- Объединенная аграрно-промышленная партия (Дагестан, 2015);

- «РОТ Фронт» (Дагестан, 2015);

- «Достоинство» (Северная Осетия, 2016);

- «Партия За Справедливость!» (Якутия, 2018; Ингушетия, 2019);

- Партия Малого Бизнеса России (Новгородская область, 2019).

Об успехах партий в мажоритарных округах на муниципальных выборах (кроме региональных центров) полной информации нет. Однако по данным, полученным нами с помощью сервиса «Российская энциклопедия кандидатов» [44], успех имели кандидаты следующих партий из числа не перечисленных выше (в скобках – число избранных кандидатов): Казачья партия РФ (50); Партия Великое Отечество (18); «Умная Россия» (9); «Демократический выбор» (5); «Молодая Россия» (3); «Гражданская инициатива» (3); «Защитники Отечества» (1); Партия Мира и Единства (1); Российская партия садоводов (1); Родная партия (1); «Возрождение аграрной России» (1); «Рожденные в СССР» (1).

С учетом этих данных число партий, проведших хотя бы одного депутата, достигает 51.

Избрание кандидатов или прохождение в представительный орган списка кандидатов можно считать главным мерилом успеха на выборах. Тем не менее важное значение имеют и доли голосов, получаемых партийными списками. В некоторых случаях такие результаты имеют даже юридическое значение, влияя на освобождение партий от сбора подписей в том или ином регионе.

Начиная с 2013 г. (за исключением 2016 г.), мы составляли рейтинг успешности политических партий на основании среднеарифметических результатов партийных списков на выборах региональных парламентов и представительных органов региональных центров [23: 293–295; 22: 358–359; 21: 497–498; 25: 449; 24: 513–514]. В этом рейтинге первую строку всегда занимала «Единая Россия», а вторую – КПРФ. На третьем месте в 2014, 2017–2020 гг. была ЛДПР, а в 2013 и 2015 гг. – «Справедливая Россия». На четвертом месте в 2017–2020 гг. оказывалась «Справедливая Россия», в 2013 и 2015 гг. – ЛДПР, а в 2014 г. – «Патриоты России», которые опередили «Справедливую Россию» на 0,01%.

На пятом месте трижды (в 2015, 2017 и 2018 гг.) оказывалась Российская партия пенсионеров за (социальную) справедливость, в 2013 г. – «Гражданская платформа», в 2014 г. – «Справедливая Россия», в 2019 г. – «Патриоты России», в 2020 г. – «Новые люди».

Из непарламентских партий средний результат не ниже 4% показывали: «Гражданская платформа (2013, 4,5%; 2014, 5,0%), «Патриоты России» (2014, 5,2%; 2017, 4,4%; 2019, 5,3%), Российская партия пенсионеров за (социальную) справедливость (2014, 4,0%; 2015, 4,8%; 2017, 5,1%; 2018, 5,9%; 2019, 5,1%; 2020, 6,4%), «Коммунисты России» (2017, 4,5%; 2018, 5,1%), РОДП «Яблоко» (2018, 4,3%), КПСС (2019, 4,1%), «Родина» (2020, 6,5%), «Новые люди» (2020, 8,3%), «Зеленая альтернатива» (2020, 7,7%).

Эффективное число партий

Важным инструментом для оценки партийной системы является показатель, называемый эффективным числом партий (ЭЧП). Предложено несколько вариантов расчета этого показателя [1; 10], но наибольшее применение получил индекс Лааксо–Таагеперы, который вычисляется как \(1 / \sum\limits_{i=1}^n {{v_i}^2}\), где \(v_i\) – доля голосов за i-ю партию от числа действительных голосов (при наличии голосования против всех – от суммарного числа голосов, поданных за все партии) [2; 9: 168–170; 29: 425–426]. Иногда этот коэффициент называют эффективным числом электоральных партий \(ЭЧП_Э\), чтобы отличить от эффективного числа парламентских партий \(ЭЧП_П\), которое рассчитывается аналогично исходя из доли мандатов, которые партии имеют в парламенте. Далее под ЭЧП мы будем иметь в виду индекс Лааксо–Таагеперы, а ЭЧП без индекса будет означать \(ЭЧП_Э\).

На выборах в Государственную Думу 2016 г. по федеральному округу ЭЧП получилось равным 2,88, что ниже данного показателя не только в период 1993–2003 гг., но и в 2011 г. (тогда было 3,10), а выше, лишь чем в 2007 г. (тогда было 2,22) [20: 884; 29: 436].

Для выборов региональных парламентов и представительных органов региональных центров по пропорциональной или смешанной системе ЭЧП вычислялось в наших работах и работах С.А. Шпагина [23: 296–297; 22: 218–220; 21: 306–307; 20: 885–886; 25: 299–300; 24: 494–496; 29: 437–440; 34; 47; 48].

На рисунке 4 представлены данные о значениях ЭЧП на региональных выборах по полугодиям или годам с 2003 г. – средние, медианные, минимальные и максимальные. При анализе этих данных следует иметь в виду два момента. Во-первых, при наличии доминантной партии значение ЭЧП сильно зависит от уровня ее поддержки [29: 440], поэтому снижение популярности «Единой России» (имевшее место как в 2011 г., так и в 2018 г.) приводило к повышению значений ЭЧП безотносительно количества иных партий. Во-вторых, средние и иные показатели на региональных выборах по годам существенно зависят от набора регионов, где такие выборы проходили. Поэтому наиболее продуктивно сравнивать годы, в которые набор регионов был одинаков или примерно одинаков. Учитывая сложившийся к началу 2010-х гг. пятилетний цикл, это 2011 и 2016; 2012 и 2017; 2013 и 2018; 2009, 2014 и 2019; 2010, 2015 и 2020 годы.

Тем не менее мы видим ясные тенденции. Они почти не касаются минимального уровня конкуренции – почти в каждой кампании были регионы с ее крайне низким уровнем. Однако и средние или медианные значения ЭЧП, и максимальные значения эти тенденции показывают. С 2004 г. по 2007 г. шло снижение конкуренции на региональных выборах, в период с декабря 2007 г. по октябрь 2009 г. она была на самом низком уровне: максимальные значения ЭЧП не поднимались выше 3,3, средние и медианные – выше 2,6. В декабре 2011 г. средние, медианные и максимальные значения ЭЧП заметно выросли: это было связано со снижением популярности «Единой России».

В последующие годы процесс выглядит скорее как колебательный, что связано с отмеченными выше факторами: изменением уровня поддержки «партии власти» (крымский консенсус в одну сторону, пенсионная реформа в другую) и разным набором регионов (в 2012, 2014, 2017 гг. было много «электорально управляемых» регионов). Тем не менее в целом проявляется тенденция к повышению конкуренции. И можно полагать, что одним из факторов стала партийная реформа, позволившая появиться новым партиям.

Ликвидация политических партий

Как уже отмечалось выше, количество партий после пика 2015–2016 гг. начало сокращаться. За период с ноября 2015 г. по сентябрь 2020 г. самоликвидировались пять партий («Новая Россия», Партия Человека Труда, Партия защиты бизнеса и предпринимательства, «Автомобильная Россия», «Достоинство») и ликвидированы решениями Верховного Суда РФ 39 партий. Из них одна партия («ВОЛЯ») ликвидирована за экстремистскую деятельность, пять партий («Умная Россия», Партия налогоплательщиков России, «Рожденные в СССР», «Демократический выбор», Спортивная партия России «Здоровые силы») – за непредставление необходимых документов, восемь партий (Объединенная аграрно-промышленная партия России, Партия Мира и Единства, Партия Социальной Солидарности, Партия Духовного Преображения России, Политическая партия «Национальной Безопасности России», «Молодая Россия», Российская партия народного управления, Партия Возрождения Села) – из-за отсутствия необходимого числа региональных отделений, одна партия (Партия Великое Отечество) – за неустранение нарушений и 24 партии (приведены в таблице 1) – за недостаточное участие в выборах.

На конец октября 2020 г. в Верховном Суде РФ находились иски Минюста о ликвидации еще двух партий – Родной партии и партии «Народ против коррупции» [49].

Большинство ликвидированных партий были малоактивны и малоуспешны, как это видно из предшествующих разделов данной статьи. Тем не менее среди ликвидированных оказалась Партия пенсионеров России, прошедшая в законодательный орган одного из регионов. Ликвидированы были и еще несколько партий, проявлявшие хоть и небольшую, но заметную активность и иногда достигавшие локальных успехов: «Альянс Зеленых», Народная партия «За женщин России», Партия Великое Отечество, Аграрная партия России, «Города России», Трудовая партия России, Партия Ветеранов России, «РОТ Фронт» и некоторые другие.

Итог восьмилетнего развития партийной системы

Мотивы, которыми руководствовалась российская власть, пойдя на реформы 2012 г., были, по нашему мнению, вполне прагматическими. Сокращение числа партий до семи привело на выборах в Государственную Думу 2011 г. к концентрации протеста вокруг немногих оставшихся партий, чему способствовала в том числе кампания «Голосуй за любую другую партию!». Именно поэтому было решено позволить создание большого числа партий с целью «распыления» протестных голосов [32; 31; 17].

Тем не менее, реформа была воспринята в основном положительно [12; 32]. Сложившаяся система из четырех парламентских и трех непарламентских партий явно не отражала всего многообразия политического спектра, лишала представительства большие группы избирателей [39], и в целом партийная система к 2011 г. оказалась в глубочайшем кризисе [18: 725–753].

Очевидным результатом реформы стало резкое увеличение количества партий. Однако возникает естественный вопрос: привело ли это к качественным изменениям?

В самых основных чертах – не привело. Сохраняется доминирование одной партии, которая лидирует почти на всех выборах как по партийным спискам, так и в мажоритарных округах. И в целом эта партия имеет более половины мандатов как в Государственной Думе, так и в подавляющем большинстве региональных парламентов и представительных органах муниципальных образований – даже в тех случаях, когда ее список получает менее половины голосов [25: 508–509].

В то же время доминирующая партия по-прежнему не формирует правительство, не определяет государственный курс и не является самостоятельным субъектом политики, а лишь служит послушным орудием правящей бюрократии. По определению Ю.Г. Коргунюка [15: 109–110; 13], систему с такими свойствами следует считать «псевдопартийной».

В Государственную Думу в 2016 г. прошли те же четыре партии, что и прежде. При этом сохраняется отрыв парламентских партий от непарламентских – как по уровню активности на выборах, так и по уровню успешности.

С другой стороны, несколько новых партий встали вровень с существовавшими ранее тремя непарламентскими партиями или даже обошли их по активности и успешности. Общий уровень конкуренции на выборах по партийным спискам немного вырос, и ряд новых партий получили места в региональных парламентах и представительных органах муниципальных образований.

Однако в экспертной среде преобладает убеждение, что сложившаяся партийная система по-прежнему не соответствует запросам общества. Этот тезис звучит не только со стороны экспертов, в целом критически настроенных по отношению к сформировавшемуся политическому режиму [39; 17], но и от экспертов, лояльных к действующей власти. Правда, эта позиция мало представлена в научной литературе, а больше на экспертных Интернет-площадках.

Так, П. Скоробогатый отмечал: «ППС сегодня стабильная, но малоэффективная. Очевиден кризис представительства: электоральное ядро политических движений стремительно сужается, люди не видят различий между ними. Парламентские партии воспринимаются как несамостоятельные и зависимые от исполнительной власти, а непарламентские не имеют ни ресурсов, ни сторонников, ни мотивации. В итоге мы наблюдаем дефицит политической конкурентности, кадровую нищету, нарушенный принцип разделения власти… Партийная система перестает решать задачу обратной связи с населением и канализации протестных настроений… Мало кто будет спорить с тезисом, что нынешняя полуторапартийная модель парламента не способствует развитию политической системы страны» [45].

А вот похожие мнения других экспертов. «К сожалению, все, и особенно парламентские партии, в глазах избирателей слились в некое одно пятно, в котором очень сложно выделить что-то» [16]. «То, что партийно-политическая система в стране нуждается в перезагрузке, похоже, уже ни у кого не вызывает сомнений» [43]. «Существующая партийная система России находится в перманентном кризисе – это очевидный факт» [46].

В связи с этим следует задать несколько вопросов. Могло ли быть иначе? Если да, то что было сделано не так?

На первый вопрос ответ может быть двояким: да, если бы архитекторы реформы действительно стремились к развитию партийно-политической системы; нет, если считать, что их заботило только удержание власти. Б.И. Макаренко [38] уже в начале 2012 г. отмечал: «В доминантной партии вновь верх взял страх перед последствиями потери своей фактической монополии на власть, а не осознанная потребность возрождения плюрализма как способа урегулирования конфликтов модернизационного периода».

Ответ на второй вопрос может быть развернутым. В первую очередь стоит отметить алогизм, на который мы обращали внимание сразу. Одновременно были кардинально снижены требования к численности партий и при этом все партии были освобождены от сбора подписей. Каждая из этих двух мер по отдельности могла бы быть благотворна, но вместе они дали еще и негативные побочные эффекты в виде создания большого числа партий с коммерческими целями и выдвижения «пакетных» списков [32; 33]. При этом нетрудно было предсказать, что как минимум одной из этих мер через два года дадут обратный ход [36].

И действительно, в 2014 г. правила регистрации кандидатов и партийных списков были изменены в обратную сторону – круг партий, освобожденных от сбора подписей, был ограничен. Но если для выборов в Государственную Думу выбранный вариант оказался достаточно разумным (хоть и не оптимальным), то для региональных выборов круг партий-льготников получился слишком узким. А для муниципальных выборов этот круг вообще не следовало ограничивать [27]. Тем самым был нанесен удар по конкуренции на региональных и муниципальных выборах. Сделано это было, по-видимому, в качестве уступки парламентским партиям в условиях «крымского консенсуса» [17].

Параллельно были осуществлены и другие законодательные изменения, негативно повлиявшие на партийную систему и фактически означавшие «департизацию». Это так называемый «закон Клишаса», отменивший требование об обязательности использования выборов по партийным спискам в крупных муниципальных образованиях и городах федерального значения и снизивший обязательную долю пропорциональной составляющей на выборах региональных парламентов. Дополнительным ударом стал почти повсеместный отказ от прямых выборов глав городских округов [17].

Помимо законодательных изменений, негативную роль играло и административное вмешательство в партийную жизнь. С одной стороны, нет сомнений в том, что немалое число новых партий (в том числе с невнятными названиями и неясными политическими позициями) возникло либо под прямым патронажем администрации, либо при ее поддержке. Достаточно было видеть, как быстро они проходили все этапы регистрации. С другой стороны, были созданы препоны для регистрации ряда реальных оппозиционных партий, в частности, партии, созданной А.А. Навальным, и других партий, возникших на волне протестного движения. Наконец, административные удары были нанесены в 2014–2016 гг. по нескольким новым партиям, имевшим хорошие перспективы – «Альянсу Зеленых и Социал-демократов», «Гражданской платформе», Российской партии пенсионеров за справедливость (первая начала набирать силу в результате объединения ряда политиков, две последние уже показали свою силу на региональных выборах) [20: 34, 38, 476, 477, 593; 31].

Сколько нужно партий? Зачем нужны малые партии?

Вопросы эти недостаточно обсуждаются в научной литературе – больше в публицистике. Вот пример вполне сдержанной оценки: «Существуют определенные правила, в рамках которых число общественных конфликтов, социально-политических разломов соответствует количеству партий. На мой взгляд, в России больше двадцати партий вряд ли будут востребованы». На ее основании автор предсказывает дальнейшее естественное сокращение числа партий до примерно двадцати [41].

Сразу же после партийной реформы 2012 г. звучало предположение: «Какое же будущее ждет новые партии? Судьба большинства из них, скажем прямо, незавидна. Тем не менее шанс закрепиться в политическом простран­стве, хотя бы на региональном уровне, есть примерно у десятка организаций» [42].

Тем не менее, мы знаем, что в странах устойчивой демократии обычно существует большое число партий. Даже в Великобритании, систему которой принято считать двухпартийной, число партий переваливает за сотню. Так, по нашим данным, в выборах в Палату общин 2015 г. участвовали 133 партии (в 2019 г. меньше – 69), при этом мандаты завоевали представители 11 партий (в 2019 г. – 10-ти). В выборах в германский бундестаг 2017 г. принимали участие 42 партии. Аналогичная ситуация и в других европейских странах.

Что касается малых партий, то следует определиться, что мы понимаем под этим термином. Речь, безусловно, идет не о численности членов, а о ее электоральной поддержке. Однако в литературе часто малыми называют партии, имеющие незначительное представительство в парламенте [42]. В нашем же случае речь идет скорее о партиях, не имеющих представительства ни на федеральном, ни на региональном уровне.

Опыт последних лет (да и опыт других стран) показывает, что сколько-нибудь значимую роль могут играть около десятка партий. Действительно, за период 2012–2020 гг. более двух раз проходили в региональные парламенты (см. таблицу 2) всего 11 партий: помимо четырех парламентских, это Российская партия пенсионеров за (социальную) справедливость, «Патриоты России», «Родина», «Коммунисты России», «Гражданская платформа», РОДП «Яблоко», плюс в последний год «Новые люди». Эти же партии в основном и проявляли наибольшую активность на выборах. Поскольку партиями первого эшелона следует считать парламентские партии, то отмеченные партии можно отнести ко второму эшелону.

Значит ли это, что больше десятка партий в стране и не нужно? Полагаем, что нет. Опыт 2009–2011 гг., когда было оставлено всего семь партий, – тому подтверждение. Ибо партии, ставшие монополистами в определенной нише, утрачивают стимулы к развитию [26]. Поэтому к десятку относительно сильных партий желательно прибавить еще десяток, которые бы «дышали им в спину» в этой самой нише (партии третьего эшелона). Плюс еще десяток партий, которые не давали бы спать партиям третьего эшелона (это будет уже четвертый эшелон). В принципе, этого уже достаточно. То есть речь может идти о примерно 25–35 партиях. И, скорее всего, если предоставить партийной системе возможность развиваться естественным путем, к этому числу мы в конце концов и придем.

При этом надо учитывать, что в нашей стране с большим числом разнообразных субъектов Федерации неизбежна и региональная специфика. Иными словами, малые партии будут активны не по всей стране, а в определенных группах регионов. И в связи с этим необходимо вернуться к давним спорам о возможности существования региональных и межрегиональных партий.

Как и ранее [33; 35: 109–111], мы придерживаемся позиции, что региональные партии в российских условиях разрешать не целесообразно: у нас слишком много регионов, и у них слишком мало собственной специфики. А вот допустить возможность создания межрегиональных партий необходимо. В первую очередь для того чтобы можно было создавать партии не только сверху, но и снизу, поскольку трудно создать партию, которая сразу бы имела дееспособные отделения в 43 регионах. Партиям нужно какое-то время для постепенного наращивания сил и ресурсов. Ведь если мы посмотрим на существующие сейчас партии, то поймем, что подавляющее большинство из них по сути не федеральные, а межрегиональные. Да, формально они имеют отделения более чем в половине регионов, но мы же видим, что многие из этих отделений ни разу за семь лет не принимали участие в выборах, а значит существуют только на бумаге. Тем не менее у этих партий есть и реальные региональные отделения, но их меньшинство.

Другим аргументом для возможности существования межрегиональных партий является необходимость смягчения норм о ликвидации партий. Ситуация, когда в судебном порядке ликвидируются несколько десятков партий, вряд ли может считаться нормальной. Но для федеральных партий вполне разумны требования иметь отделения не менее чем в половине регионов и участвовать в выборах не менее чем в половине регионов. Если же мы допустим существование межрегиональных партий, то партии, которые не удовлетворяют данным требованиям, будут не ликвидироваться, а менять статус, превращаясь из федеральных в межрегиональные.

Выводы для законодателя

На партийную систему влияют как законодательство о политических партиях, так и законодательство о выборах [5: 5–20; 18: 81–122; 37: 191–215]. В частности, начиная с классической работы Дюверже [11], много внимания уделяется влиянию избирательной системы (в узком смысле этого понятия) на партийную [3; 4: 165–192; 5: 13–17; 6; 9: 211–222; 18: 102–122; 40]. Полагаем, что не меньшее значение имеют и правила допуска кандидатов и партий на выборы – во всяком случае для российской партийной системы.

По нашему мнению, многие положения партийного и избирательного законодательства не оптимальны с точки зрения потребностей развития партийной системы и нуждаются в пересмотре.

Как отмечалось в предыдущем разделе, было бы целесообразно допустить существование не только федеральных, но и межрегиональных партий. У последних должно быть право участвовать в региональных и муниципальных выборах, а возможно – и в выборах в Государственную Думу по одномандатным округам. Соответственно, партии, которые не удовлетворяют требованиям, предъявляемым к федеральным партиям, должны не ликвидироваться, а преобразовываться в межрегиональные.

Общие правила ликвидации партий также должны быть пересмотрены. Вряд ли можно считать нормальной ситуацию, когда партия ликвидируется из-за непредставления в Минюст каких-то документов. Не должна повторяться и ситуация, приведшая к ликвидации Республиканской партии России в 2007 г., когда Росрегистрация фактически заблокировала для партии возможность устранить выявленные нарушения. В конечном итоге ликвидация партии была признана ЕСПЧ незаконной, партия была восстановлена, но возможности для подобных действий в законе остались [18: 620–621; 8].

Ликвидацию партий за неучастие в выборах можно считать разумной мерой, учитывая, что участие в выборах – главная функция партий. Однако здесь, как это часто бывает, юридические формулировки расходятся со здравым смыслом. И мы видим, что за «неучастие в выборах» ликвидируется партия, принявшая участие в выборах более чем в 30 регионах и прошедшая в одно из Законодательных Собраний.

Предложенный выше перевод федеральных партий в межрегиональные может решить эту проблему частично: для межрегиональных партий планка участия в выборах должна быть существенно ниже, чем для федеральных. Но следует закрепить еще один принцип: необходимо учитывать не только участие, но и успешность. В частности, не должны ликвидироваться партии, проведшие хотя бы одного депутата [35: 114–115].

Если говорить о правилах регистрации партий, то полагаем, что нет оснований пересматривать введенную в 2012 г. норму о минимальной численности в 500 человек. Правда, можно полагать, что для федеральной партии 500 членов недостаточно. Но регистрация – это только начало деятельности партии, и для такого начала не следует устанавливать слишком жесткие планки. Тем более что наши исследования показали: формальная численность партии мало что говорит о ее реальной силе [18: 626–637].

Важнее пересмотреть основания для отказа в регистрации партии. Среди них есть два слишком расплывчатых: «положения устава политической партии противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам» и «федеральным уполномоченным органом установлено, что содержащаяся в представленных для государственной регистрации политической партии документах информация не соответствует требованиям настоящего Федерального закона». Эти формулировки позволяют отказывать на основании мелких или даже надуманных нестыковок [32; 35: 112–113].

Есть еще ряд положений закона о партиях, которых следует пересмотреть. Так, сомнительным можно считать требование регистрировать все региональные отделения, учитывая, что сняты требования к числу членов в них. Излишне и требование о ежеквартальной отчетности.

Декларации о желательности укрупнения партий, которые довольно часто звучат, не подкреплены нормами, которые позволяли бы осуществлять объединение партий, близких по своим позициям. Мы знаем несколько случаев фактического объединения, но из-за отсутствия таких норм они происходили довольно сложным путем, провоцировавшим конфликты. Так, партия «Справедливая Россия» создавалась в 2006 г. фактически путем объединения партии «Родина», Российской партии пенсионеров и Российской партии Жизни, но формально она была создана путем переименования партии «Родина», а представители других партий вступали в нее в индивидуальном порядке. Партия «Правое дело» также декларативно создавалась в 2008 г. путем объединения «Союза правых сил», «Гражданской силы» и Демократической партии России, но формально эти партии самоликвидировались, и «Правое дело» создавалась как новая партия [18: 622–626].

Но, как уже отмечено выше, не меньшее влияние на партийную систему оказывают положения избирательного законодательства. Так, в предыдущем разделе мы отмечали отрицательное воздействие таких новелл 2013–2014 гг. как сокращение использования пропорциональной составляющей на региональных и муниципальных выборах плюс возвращение для большинства партий требований сбора подписей избирателей для допуска на эти выборы. Здесь мы осветим эти и другие проблемы более подробно.

Если говорить об избирательных системах (в узком смысле этого понятия), то следует отметить, что мы не считаем оптимальной ни одну из применяемых или применявшихся в нашей стране систем – ни полностью пропорциональную с закрытыми списками в едином округе, ни полностью мажоритарную (как однотуровую, так и двухтуровую), ни смешанную несвязанную. Полагаем, что есть системы, в большей степени обеспечивающие представительство разных социальных групп и в большей степени способствующие партийному развитию – это и смешанная связанная система (аналогичная германской), и система открытых списков, и некоторые другие [18: 108–113; 28; 29: 180–201, 213–243, 581–591]. Тем не менее, в нынешних условиях мы выступаем за сохранение смешанной несвязанной системы – против ее замены на полностью пропорциональную или полностью мажоритарную, а также за сохранение паритета между мажоритарной и пропорциональной составляющими [35: 35–37].

Заградительный барьер в размере 5% мы также не считаем оптимальным. Предпочтительно его снижение до 3 или 4%, а при распределении небольшого числа мандатов от такого барьера вполне можно отказаться [29: 337–354, 410–412; 35: 55–58].

Важное значение имеет вопрос о возможности блокирования партий. Такая возможность позволит повышать уровень представительства разных политических сил за счет совместного преодоления партийной коалицией заградительного барьера, а также может способствовать укрупнению партий через постепенное объединение партий с близкими политическими позициями. Мы знаем два варианта блокирования – избирательные блоки и соединение списков, можно выбрать тот или иной вариант, но возможность блокирования необходимо вернуть [29: 378–387; 35: 125–128].

Наконец, важнейшее значение имеют правила регистрации кандидатов и партийных списков. Здесь также желательно найти «золотую середину»: нельзя считать оптимальными ни слишком жесткие правила, на практике приводящие к произволу и политической дискриминации, ни свободный выход на выборы представителей любых партий (особенно если условия регистрации самих партий будут достаточно либеральными).

Полагаем, что главным направлением реформ должна быть существенная либерализация правил регистрации. Среди необходимых мер – возврат избирательного залога, снижение числа требуемых подписей, повышение допустимой доли брака в подписных листах, изменение порядка сбора подписей и порядка их проверки, сокращение оснований для отказов в регистрации.

Что касается предоставления партиям регистрационных льгот, то есть освобождения тех или иных партий от сбора подписей, то в случае общей либерализации правил регистрации этот вопрос во многом утратит свою остроту. Тем не менее, и здесь можно предложить ряд изменений.

Полагаем, что на муниципальных выборах (возможно, за исключением региональных центров) льготы должны предоставляться всем партиям – это будет стимулировать их работу на местном уровне, наиболее приближенном к избирателям. На региональном уровне список льготников должен быть достаточно широким. На выборах в Государственную Думу предоставление льготы 10–15 партиям вполне разумно. Однако есть сомнения в правильности выбора в качестве главного критерия получения партиями мандатов на региональных выборах. Это привело, в частности, к тому, что льгота была предоставлена партии «Гражданская сила», которая прошла в Собрание депутатов Ненецкого автономного округа (одного из двух карликовых субъектов РФ), получив всего 702 голоса. При этом, по нашим данным, эта партия на региональных выборах 2012–2015 гг. получила только 4 676 голосов, заняв в данном зачете лишь 35-е место среди всех партий. Не удивительно, что на выборах в Государственную Думу 2016 г. она заняла последнее место, получив 0,14% голосов. Поэтому полагаем, что правильнее при предоставлении льгот ориентироваться не на число мандатов, а на число полученных партиями голосов избирателей [35: 132–165].

Поступила в редакцию 09.10.2020, в окончательном виде 25.10.2020.

---

Список литературы

1. Golosov G.V. The effective number of parties: a new approach. – Party Politics. 2010. V. 16. No. 2. P. 171–192.
2. Laakso M., Taagepera R. “Effective” Number of Parties: A Measure with Application to West Europe. – Comparative Political Studies. 1979. No. 12 (1). P. 3–27.
3. Lijphart A. Electoral Systems and Party Systems: A Study of Twenty-Seven Democracies, 1945–1990. Oxford: Oxford University Press, 1994. 209 p.
4. Meleshevich A.A. Party Systems in Post-Soviet Countries: A Comparative Study of Political Institutionalization in the Baltic States, Russia, and Ukraine. N.Y.: Palgrave Macmillan, 2007. 262 p.
5. Norris P. Building political parties: Reforming legal regulation and internal rules. Report commissioned by International IDEA, 2004. 70 p.
6. Sartori G. The party effects of electoral systems. – Political Parties and Democracy / ed. by L.Diamond and R.Gunther. Baltimore–London: Johns Hopkins University Press, 2001. P. 90–105.
7. Андрейчук С., Грезев А., Ковин В., Мельконьянц Г. Участие политических партий в выборах между едиными днями голосования 2017 и 2018 гг. – Сайт движения «Голос», 15.10.2018. Доступ: https://www.golosinfo.org/articles/142986 (проверено 13.11.2020). - https://www.golosinfo.org/articles/142986
8. Герра Л.Л. Прецедентная практика Европейского Суда по правам человека в отношении политических партий. – Политические партии в демократическом обществе: правовые основы организации и деятельности: материалы международной конференции. Санкт-Петербург, 27–28 сентября 2012 г. / под. ред. В.Д. Зорькина. М.: Норма, 2013. С. 9–22.
9. Голосов Г.В. Сравнительная политология: Учебник. СПб: Изд-во Европ. ун-та в Санкт-Петербурге, 2001. 368 с.
10. Голосов Г.В. Фрагментация партийных систем: новый метод измерения и его применение к результатам выборов российских региональных законодательных собраний (2003–2008). – Электоральное пространство современной России. М., 2009. С. 9–26.
11. Дюверже М. Политические партии / Пер. с франц. М.: Академический Проект, 2000. 558 с.
12. Иванова М.В. «Либерализация» партийного законодательства после декабря 2011 г. – Партии и выборы: вчера, сегодня, завтра / Под ред. Ю.Г. Коргунюка и Г.М. Михалевой. М.: КМК, 2012. С. 139–144.
13. Коргунюк Ю.Г. Партийная система современной России: Основной вектор развития. – Актуальные проблемы Европы. 2018. № 2. С. 202–224.
14. Коргунюк Ю.Г. Современная российская многопартийность. М.: ЦППИ ИНДЕМ, 1999. 384 с.
15. Коргунюк Ю.Г. Становление партийной системы в современной России. М.: Фонд ИНДЕМ, МПГУ, 2007. 543 с.
16. Куртов А. Все партии слились в одно пятно. – Сайт ПРИСП, 10.02.2019. Доступ: http://www.prisp.ru/opinion/1753-kurtov-reformirovanie-part-sistemy-1002 (проверено 13.11.2020). - http://www.prisp.ru/opinion/1753-kurtov-reformirovanie-part-sistemy-1002
17. Кынев А.В. Двадцатилетие путинской избирательной реформы: зигзаги, превратившиеся в круговорот. – Неприкосновенный запас. 2020. № 129. С. 62–75. Доступ: http://www.intelros.ru/readroom/nz/129-2020/41435-dvadcatiletie-putinskoy-izbiratelnoy-reformy-zigzagi-prevrativshiesya-v-krugovorot.html (проверено 13.11.2020). - http://www.intelros.ru/readroom/nz/129-2020/41435-dvadcatiletie-putinskoy-izbiratelnoy-reformy-zigzagi-prevrativshiesya-v-krugovorot.html
18. Кынев А.В., Любарев А.Е. Партии и выборы в современной России: Эволюция и деволюция. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011. 792 с.
19. Кынев А.В. Продолжение новой департизации и карантинный электоральный авторитаризм в условиях пандемии. Общие политические и правовые особенности выборов 13 сентября 2020 года. Мониторинг региональных и местных выборов 13.09.2020. Доклад № 1. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2020. 64 с. Доступ: http://liberal.ru/files/articles/7637/clon1Nonitoring_2020.pdf (проверено 13.11.2020). - http://liberal.ru/files/articles/7637/clon1Nonitoring_2020.pdf
20. Кынев А., Любарев А., Максимов А. Как выбирала Россия – 2016. Результаты мониторинга избирательного процесса. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2017. 1142 с. - http://liberal.ru/files/articles/7181/Kak_rossya_vibirala_2016.pdf
21. Кынев А., Любарев А., Максимов А. На подступах к федеральным выборам – 2016: Региональные и местные выборы 13 сентября 2015 года. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2015. 565 с. - http://liberal.ru/files/articles/6928/vibori_2015_WEB.pdf
22. Кынев А., Любарев А., Максимов А. Региональные и местные выборы 2014 года в России в условиях новых ограничений конкуренции. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2015. 372 с. - http://liberal.ru/files/articles/6704/Regionalnie_i_mestne_vibory_2014_v_Rossii.pdf
23. Кынев А., Любарев А., Максимов А. Региональные и местные выборы 8 сентября 2013 года: тенденции, проблемы и технологии. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2014. 312 с. - http://liberal.ru/files/articles/6526/vibory-web.pdf
24. Кынев А., Любарев А., Максимов А. Региональные и местные выборы в России осени 2018 года: электоральные перемены на фоне социальных реформ. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2019. 554 с. - http://liberal.ru/files/articles/7391/Vibory_2018.pdf
25. Кынев А., Любарев А., Максимов А. Российские выборы–2017: преемственность и изменение практик между двумя федеральными кампаниями. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2018. 514 с. - http://liberal.ru/files/articles/7259/rossiskie-vibori2018.pdf
26. Кынев А. Партии-спойлеры – не всегда плохо. – VTimes, 08.09.2020. Доступ: https://vtimes.io/news/partii-spojlery-ne-vsegda-ploho (проверено 13.11.2020). - https://vtimes.io/news/partii-spojlery-ne-vsegda-ploho
27. Любарев А.Е. Есть ли логика в законодательном регулировании регистрации кандидатов на основании подписей избирателей. – Юридические исследования. 2016. № 8. С. 1–8. DOI: 10.7256/2409-7136.2016.8.18949 - http://e-notabene.ru/lr/article_18949.html
28. Любарев А.Е. Избирательная система для выборов в Государственную Думу: возможности совершенствования. – Коммуникология. 2016. Т. 4. № 5. С. 61–68.
29. Любарев А.Е. Избирательные системы: российский и мировой опыт. М.: РОО «Либеральная миссия»; Новое литературное обозрение, 2016. 632 с.
30. Любарев А.Е., Коргунюк Ю.Г., Михалева Г.М. Законодательство о выборах и партиях: четверть века метаний. – Политическая концептология. 2018. № 3. С. 218–225. DOI: 10.23683/2218-5518.2018.3.218225 - http://politconcept.sfedu.ru/2018.3/13.pdf
31. Любарев А.Е. Партийное строительство в 2012–2018 гг. – Политическая концептология. 2018. № 3. С. 226–233. DOI: 10.23683/2218-5518.2018.3.226233 - http://politconcept.sfedu.ru/2018.3/14.pdf
32. Любарев А.Е. Перспективы развития партийной системы в свете политических реформ 2012 г. – Партии и выборы: вчера, сегодня, завтра / Под ред. Ю.Г. Коргунюка и Г.М. Михалевой. М.: КМК, 2012. С. 131–138.
33. Любарев А.Е. Проблемы законодательного регулирования участия политических партий в выборах. – Политические партии в демократическом обществе: правовые основы организации и деятельности: материалы международной конференции. Санкт-Петербург, 27–28 сентября 2012 г. / под. ред. В.Д. Зорькина. М.: Норма, 2013. С. 166–172.
34. Любарев А.Е., Шпагин С.А. Партийная реформа и динамика межпартийной конкуренции на региональных выборах 2012–2018 гг. – Политическая концептология. 2018. № 4. С. 189–207. DOI: 10.23683/2218-5518.2018.4.189207 - http://politconcept.sfedu.ru/2018.4/11.pdf
35. Любарев А. На пути к реформе законодательства о выборах: позиция экспертов. М.: Издательские решения, 2019. 242 с.
36. Любарев А. Политическая реформа: промежуточный итог. – Блог на сайте радио «Эхо Москвы», 21.03.2012. Доступ: http://www.echo.msk.ru/blog/lyubarev/870692-echo/ (проверено 13.11.2020). - http://www.echo.msk.ru/blog/lyubarev/870692-echo/
37. Макаренко Б.И., Локшин И.М., Максимов А.Н., Мелешкина Е.Ю., Миронюк М.Г., Петров Н.В. Партии и партийные системы: современные тенденции развития. М.: Политическая энциклопедия, 2015. 303 с.
38. Макаренко Б.И. Партии без демократии. – Партийная организация и партийная конкуренция в «недодемократических» режимах / Под ред. Ю.Г. Коргунюка, Е.Ю. Мелешкиной, О.Б. Подвинцева и Я.Ю. Шашковой. М.: РАПН, РОССПЭН, 2012. С. 11–27.
39. Михалева Г.М. Изменение институтов выборов и партий в трансформационном контексте. – Политическая концептология. 2018. № 3. С. 213–217. DOI: 10.23683/2218-5518.2018.3.213217 - http://politconcept.sfedu.ru/2018.3/12.pdf
40. Морозова О.С. Избирательная система как институт управления партийной системой. – Политэкс. 2015. Т. 11. № 1. С. 124–133.
41. Поляков С. Партстроительство без искусственных препонов. – Сайт ПРИСП, 08.07.2020. Доступ: http://www.prisp.ru/opinion/5503-polyakov-sokrazshenie-partii-bez-preponov-0807 (проверено 13.11.2020). - http://www.prisp.ru/opinion/5503-polyakov-sokrazshenie-partii-bez-preponov-0807
42. Попова О.В. Перспективы малых партий в современной России. – Партии и выборы: вчера, сегодня, завтра / Под ред. Ю.Г. Коргунюка и Г.М. Михалевой. М.: КМК, 2012. С. 145–157.
43. Прохоров В. Три сценария перезагрузки политической системы. – Сайт ПРИСП, 12.11.2019. Доступ: http://www.prisp.ru/analitics/3561-prohorov-scenarii-reform-politicheskoi-sistemy-1211 (проверено 13.11.2020). - http://www.prisp.ru/analitics/3561-prohorov-scenarii-reform-politicheskoi-sistemy-1211
44. Российская энциклопедия кандидатов. – Сайт движения «Голос». Доступ: https://candidates.golosinfo.org (проверено 13.11.2020). - https://candidates.golosinfo.org
45. Скоробогатый П. Пять вопросов к партийной системе России. – Эксперт. 2018. № 45 (1096). С. 18. Доступ: https://expert.ru/expert/2018/45/pyat-voprosov-k-partijnoj-sisteme-rossii/ (проверено 13.11.2020). - https://expert.ru/expert/2018/45/pyat-voprosov-k-partijnoj-sisteme-rossii/
46. Чаблин А. Политический дирижизм должен уйти. – Сайт ПРИСП, 04.12.2019. Доступ: http://www.prisp.ru/opinion/3754-chablin-shansy-partii-v-gosdume-0412 (проверено 13.11.2020). - http://www.prisp.ru/opinion/3754-chablin-shansy-partii-v-gosdume-0412
47. Шпагин С.А. Выборы в законодательные собрания 2017 г. и динамика партийных систем в российских регионах. – Политэкс. 2017. Т. 13. № 4. С. 77–87.
48. Шпагин С.А. Электоральный цикл 2012–2016 гг. и партийные системы в российских регионах. – Вестник Томского государственного университета. Философия. Социология. Политология. 2020. № 54. С. 263–273.
49. Электронная справочная. – Сайт Верховного Суда РФ. Доступ: https://vsrf.ru/lk/practice/cases (проверено 13.11.2020). - https://vsrf.ru/lk/practice/cases