Решение Конституционного суда города Берлин об отмене региональных и местных выборов

Бузин А.Ю.

Аннотация

Отмена выборов, состоявшихся 26 сентября 2021 г. в Берлине, выявила не только недостатки в организации немецких выборов, но и характерные черты подхода немецкого государства к значимости института выборов. Конституционный Суд Берлина проявил завидную самостоятельность и расставил приоритеты при оценке электоральных нарушений. Оценивая процедурные нарушения, допущенные на выборах, он указал на то, что эти нарушения подрывают принципы выборов и доверие к ним. Важным является также то, что Конституционный суд дал количественную оценку влияния допущенных нарушений на распределение мандатов.

---

Введение

26 сентября 2021 г. в столице ФРГ Берлине, который считается одной из федеральных земель, состоялись выборы в высший законодательный орган Берлина – Палату представителей (Abgeordnetenhaus) и Окружные Собрания (Bezirksverordnetenversammlungen). По закону эти выборы должны всегда проходить одновременно; кроме того, берлинцы голосовали за депутатов федерального Бундестага и по вопросу референдума об экспроприации жилых помещений у крупных собственников жилья. Таким образом, голосование 26 сентября 2021 г. было непростым как для организаторов выборов, так и для избирателей. Кроме того, в день голосования в Берлине состоялся марафонский забег, который затруднил транспортное сообщение.

В результате всех этих трудностей многие берлинцы либо должны были отстаивать очереди на избирательных участках, либо вообще не пожелали голосовать. В двух округах из 12-ти организаторы выборов перепутали бюллетени и раздавали бюллетени других округов, некоторым комиссиям бюллетеней не хватило, а некоторые избирательные участки из-за больших очередей закрылись намного позже установленного законом времени окончания голосования.

Сами организаторы выборов предложили отменить итоги голосования в двух округах; контролирующий выборы Берлинский сенат (орган исполнительной власти) предложил отменить выборы на ряде участков, а партия «Alternative für Deutschland (AfD)» - непосредственный участник выборов – потребовала отменить выборы целиком.

Полномочия по отмене выборов в Берлине принадлежат Конституционному Суду Земли Берлин (далее – БКС), который, объединив требования трех заявителей (ещё одним заявителем была партия с нехитрой аббревиатурой «die PARTEI», но её требования были отвергнуты БКС, поскольку эта партия не выставляла кандидатов по оспариваем округам), рассмотрел дело и принял решение о полной отмене результатов выборов в Палату представителей и Окружные Собрания и проведении повторных выборов.

В этой статье приведен анализ решения БКС, который показывает, насколько подход к выборам и, в частности, организация выборов в Берлине (да и в Германии вообще) отличается от таковых в России. Эти отличия коренятся не просто в законодательном регулировании выборов (которое в России намного подробнее, чем в Германии), а в самой государственной и политической системах наших стран.

Нарушения, допущенные на берлинских выборах и подробно разобранные в решении БКС, в России менее вероятны и в таких масштабах ранее не имели места. Отмена результатов выборов в России была основана на прямых фальсификациях, и вряд ли процедурные нарушения (а их бывает в России тоже очень много, хотя и другого характера) могли бы послужить основой для отмены результата выборов. В Германии ситуация другая: фальсификации не зафиксированы, а процедурные нарушения оказались основанием для отмены результатов выборов.

Для понимания решения БКС следует знать устройство избирательных органов Берлина, описанное ниже. Хотя устройство избирательных органов в Германии значительно отличается от такового в России, причина нарушений на немецких выборах не объясняется этим различием.

Избирательные органы

Избирательные органы (избирательная администрация) Берлина имеют трехступенчатую иерархическую структуру (так же, как и в России): существует земельная (региональная) избирательная администрация, окружная избирательная администрация и участковые избирательные комитеты.

На высшем уровне – на уровне общегородского округа, который по территории совпадает с территорией Берлина – избирательная администрация состоит из чиновников: земельного уполномоченного по выборам (Landeswahlleiter), назначаемого Сенатом Берлина (который является органом исполнительной власти), и его аппарата, а также из независимой в пределах своей компетенции земельной избирательной комиссии (Landeswahlausschuss).

Окружные избирательные администрации являются организаторами выборов в каждом из 12-ти административных округов Берлина. Весь Берлин разделен на 78 избирательных округов, в которых избираются 78 депутатов Палаты представителей по мажоритарной избирательной системе. Избирательные округа, попадающие в один административный округ, образуют «территориальный избирательный округ» (Wahlkreisverband; не называть же его «окружным избирательным округом»). В каждом территориальном округе избиратели голосуют (кроме голосования за конкретного кандидата по мажоритарной системе) за один из партийных списков, представленных в бюллетене по этому территориальному округу. В территориальных избирательных округах выборы организуют избирательные администрации второго уровня, которые состоят из окружного уполномоченного по выборам, назначаемого окружной администрацией, со своим аппаратом – Окружным отделом по выборам – и окружной избирательной комиссии (Bezirkwahlausschuss).

Нижний уровень избирательных органов – участковые избирательные комитеты (УИК; Wahlvorständen), осуществляющие техническую работу по организации и проведению голосования на избирательных участках. Они формируются Окружными отделами по выборам из 3–7 человек и электорального специалиста-председателя (Wahlvorsteher), который назначается этим же отделом. Стоит обратить внимание на различие названий коллегиальных избирательных органов: на уровне города и округа они называются комиссиями, а на уровне участков – комитетами. Это различие отражает тот факт, что нижний уровень должен выполнять сугубо технические функции.

Земельная избирательная комиссия состоит из шести человек с правом голоса и двух судей Высшего административного суда Берлина–Бранденбурга. Упомянутые шесть человек назначаются земельным уполномоченным по выборам, который обязан «учитывать предложения партий, представленных в Палате представителей, в соответствии с их долей вторых голосов на последних выборах в Палату представителей». Аналогичное требование предъявляется к окружным избирательным комиссиям, формируемым окружным уполномоченным по выборам, но не к УИК, которые формируются Окружными отделами по выборам.

Таким образом, система избирательных органов Берлина законодательно привязана к администрации, к исполнительной власти. И хотя в законодательстве имеется требование, чтобы сотрудники избирательных органов не проявляли партийных пристрастий [3: §3(4)] такая декларация, естественно, не может быть юридической гарантией.

Иначе говоря, выборы в Берлине (да и во всей Германии) организует исполнительная власть, что отражает тот факт, что выборы являются обязанностью государства. В этом существенное отличие организации выборов в Германии от организации выборов в России, где хотя Конституция и возлагает на государство обязанность организовывать выборы, формально их организуют органы, не относящиеся ни к одной из ветвей власти. Описанная конструкция избирательных органов Берлина может показаться российскому наблюдателю крайне опасной, и это опасение связано, в первую очередь, с моделью российского государственного устройства. Если действующая администрация небеспристрастна к определённым претендентам (кандидатам или партиям), то у нее появляются возможности влиять на исход выборов через избирательные органы. Однако, судя по тому, что произошло в Берлине на выборах 2021 г., совсем не это стало причиной отмены результатов выборов. Более того, анализ выявленных нарушений и электоральной статистики свидетельствует скорее о беспристрастности избирательных органов, а также о наличии важного противовеса возможному применению административного ресурса – независимой судебной власти.

Процедуры голосования

Выборы 26 сентября 2021 г. стали для берлинцев нелегким испытанием. Голосующие должны были отметить шесть позиций в пяти бюллетенях (речь идет об избирателе, который имел право голоса по всем позициям). Он мог отдать

– два голоса в одном бюллетене на выборах в Бундестаг («первый голос» – за кандидата по мажоритарному округу, «второй голос» – за партийный список),

– один голос (так называемый «первый голос») – в бюллетене за кандидата в Палату представителей Берлина по мажоритарному округу,

– один голос (так называемый «второй голос» – в другом бюллетене за партийный список кандидатов в Палату представителей,

– один голос в бюллетене с партийными списками в свое Окружное Собрание и

– еще один голос – как ответ на вопрос референдума.

Всем желающим, подавшим заявления, бюллетени высылались на дом. При этом полученный на дом бюллетень можно было использовать двумя способами: либо проголосовать, отправив заполненный бюллетень по почте обратно (или сдав его лично в запечатанном конверте), либо обменять полученный дома бюллетень на новый в помещении для голосования в день голосования. Голосование по почте и подсчет почтовых голосов, который производится в отдельных «почтовых» УИК, предусматривает процедуру, при которой сохраняется тайна голосования.

В выборах в Палату представителей Берлина приняли участие 1 844 278 человек, что составляет 75,4% от общего числа избирателей. При этом почти половина – 46,8% от принявших участие избирателей – проголосовали по почте. Остальные 980 733 избирателя проголосовали в помещениях для голосования. Правила составления списка избирателей позволяют говорить о том, что явка на выборах в Окружные Собрания совпадает с явкой на выборах в Палату представителей.

При голосовании в Палату представителей были допущены нарушения предусмотренных законодательством процедур. Выборы в Палату представителей и Окружные Собрания совмещены законодательно и регулируются двумя основными документами – Законом о выборах в Палату представителей и Окружные собрания (Gesetz über die Wahlen zum Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverordnetenversammlungen, Landeswahlgesetz) и Инструкцией (далее – Инструкция; иногда ее называют Избирательным кодексом) проведения выборов в Палату представителей и Окружные собрания (Wahlordnung für die Wahlen zum Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverordnetenversammlungen, Landeswahlordnung). Первый регулирует основные положения, а второй более подробно устанавливает организацию процедур выборов. События, произошедшие 26 сентября 2021 г., нарушали, в первую очередь, положения Инструкции, и Конституционный суд Берлина ссылается в основном на неё.

Процедура рассмотрения дела в Конституционном суде Земли Берлин

Конституционный суд Земли Берлин (БКС) подробно рассмотрел все представленные заявителями и заинтересованными лицами (коих было более ста) доказательства нарушений, а также допросил многих организаторов выборов и самостоятельно исследовал протоколы всех 2256 УИК, содержавшие не только итоги голосования, но и комментарии к ходу голосования.

Решение БКС состоит из 155 страниц подробного описания фактов нарушений и их оценки. Важно, что отмена выборов осуществлена Конституционным судом на основании КОЛИЧЕСТВЕННЫХ оценок влияния зафиксированных нарушений на распределение мандатов. Конституционный суд оценивает большинство нарушений с точки зрения того, насколько они могли бы повлиять на распределение мандатов, иначе говоря, количество нарушений сравнивается с количеством полученных претендентами голосов и с возможным (потенциальным) изменением количества голосов, если бы этих нарушений не было. БКС не основывает свое решение только на формальном отклонении процедур от законодательства.

Конечно, оценка потенциально возможного влияния нарушений на распределение голосов носит модельный, предположительный характер. В оценках БКС часто встречается ссылка на субъективную вероятность, которая, несомненно, присуща членам суда. С этими оценками можно соглашаться или не соглашаться, о чем свидетельствует и не единогласное решение (семь против двух), и особое мнение одного из членов суда. Тем не менее, показателен и важен сам факт попытки неформальной количественной оценки нарушений судебным институтом, который независим от организаторов выборов и их участников и которому Конституцией предоставлено право быть третейским судьей между государством и гражданами.

Стоит также отметить, что, применяя количественный подход в аргументации своего решения, БКС в качестве окончательных аргументов использует конституционное избирательное право граждан и цель выборов. Это подтверждает неформальный подход суда к решению сложного вопроса о цене выборов (на повторные выборы бюджет Берлина выделил 39 миллионов евро [1]). БКС прямо пишет об этой дилемме: «Конституционный суд осознает, что такое решение представляет собой максимально серьезное вмешательство в результат выборов 26 сентября 2021 года. Тем не менее, принимая во внимание принцип наименьшего зла, ввиду многочисленности и серьезности нарушений, оно является единственно правильным, так как требование обеспечить состав Палаты депутатов и Окружных Собраний, соответствующий закону, соответствует цели демократических выборов» [2: 32–33].

Допущенные нарушения были четырех типов:

– отказ в выдаче бюллетеня из-за их нехватки,

– голосование ненадлежащими бюллетенями,

– перерывы в голосовании из-за ожидания подвоза бюллетеней и

– нарушение установленного законодательством времени голосования.

Все эти нарушения процедуры БКС рассматривал как нарушение прав избирателей в целом.

БКС очень тщательно отнесся к наличию доказательств нарушений: каждое нарушение подтверждалось письменными или устными показаниями и документами организаторов выборов, а также показаниями свидетелей.

Стоит отметить, что наиболее полные доказательства были представлены самими организаторами выборов (не участниками!), в первую очередь, – Земельным уполномоченным по выборам Петрой Михаэлис (мы будем пользоваться русскоязычными правилами гендерного обозначения должностей; в немецком языке в настоящее время обязательно употребление женского рода должности, если ее занимает женщина; поэтому дословный перевод требовал бы применения слов «земельная уполномоченная по выборам»). Она была первым заявителем, который потребовал отменить результат выборов по двум мажоритарным избирательным округам, в которых часть избирателей не смогли получить избирательные бюллетени. Вторым заявителем был Департамент внутренних дел берлинского Сената, а третьим – партия «Альтернатива для Германии» (AfD). Заявители представили суду более или менее полноценные доказательства нарушений, но наиболее полными были доказательства, представленные Земельным уполномоченным по выборам. На устном слушании 28 сентября 2022 г. она представила в Конституционный суд табличный список ошибок голосования на 455 из 2256 избирательных участков. С обстоятельствами дела и представленными доказательствами могли ознакомиться все заинтересованные лица, при этом БКС получил более ста комментариев.

Оценки и аргументы Конституционного суда

Согласно Закону о Конституционном суде выборы в Палату представителей могут быть отменены только в том случае, если нарушения Основного закона, Конституции Берлина, Закона и Инструкции о выборах привели к изменению распределения депутатских мест [2: 32].

Таким образом, законодательство Германии устанавливает, что выборы не могут быть отменены только из-за зафиксированных процедурных нарушений.

В связи с этим большая часть текста решения БКС посвящена перечислению конкретных фактов, связыванию их с положениями законов и количественной оценке их влияния на распределение мест в Палате представителей. Несмотря на то что нарушения были зафиксированы не на всех, а лишь примерно на пятой части избирательных участков и лишь в 22 из 78 мажоритарных избирательных округов, БКС утверждает, что выборы следует отменять везде, поскольку результаты и итоги голосования по мажоритарным округам (по первому голосу) влияют на распределение мандатов по партийным спискам, а итоги голосования по пропорциональной системе (по второму голосу) в одном территориальном округе влияют на распределение мест во всем городском округе. В силу правил определения результатов выборов (так называемая «связанная смешанная система») это действительно так, причем степень влияния может быть количественно определена (хотя это и не было сделано Конституционным судом, который просто декларировал такое влияние).

БКС подчеркнул отсутствие прямых фальсификаций и умышленного искажения результатов со стороны организаторов выборов. «Упомянутые нарушения не представляют собой прямых фальсификаций или других манипуляций. Они также не заключаются в неправомерных действиях или в пристрастности со стороны примерно 38000 добровольцев, задействованных на выборах в день голосования, которые, согласно выводам фактологического расследования, проведенного Конституционным судом, в основном пытались сделать все, что в их силах, решить проблемы, возникшие в день выборов» [2: 33].

В зафиксированных нарушениях процедуры БКС видит нарушение ПРИНЦИПОВ всеобщности, равенства и свободы выборов. Описывая нарушение конкретных статей закона, он делает акцент на том, что они нарушали ПРИНЦИПЫ института выборов. Например, выдача вместо официальных бюллетеней их ксерокопий нарушает принцип равноправия избирателей, затруднения в получении бюллетеня, очереди – принцип всеобщности выборов, а голосование после закрытия участков (и публикации результатов экзитпулов) – принцип свободы выбора. Таким образом, БКС основывает свое решение не только на том, что нарушения повлияли на распределение мандатов, но и на том, что были нарушены принципы института выборов.

Несомненно, самым слабым местом в аргументации БКС являются количественные подсчеты потенциального числа «дефектных» голосов, то есть голосов, которые либо вообще не были поданы из-за организационных недостатков, либо были поданы с формальным нарушением законодательства.

Оценка искажения волеизъявления

Оценка количества «дефектных» голосов основана на оценке числа бюллетеней, которые

(а) либо вообще не были выданы,

(б) либо были выданы с формальными нарушениями.

Количество бюллетеней категории (а) оценивалось

(аа) либо по непосредственной записи в протоколе УИК;

(аб) либо по длительности зафиксированных перерывов в выдаче бюллетеней в УИК.

Для оценки числа невыданных бюллетеней общее время перерывов делилось на 5 минут – время, которое БКС считал реалистичным временем для голосования одного избирателя.

Количество бюллетеней категории (б) оценивалось

(ба) либо как число выданных бюллетеней неустановленной формы, то есть копий бюллетеней (которые изготавливали некоторые УИК по согласованию с вышестоящими органами из-за нехватки бюллетеней);

(бб) либо как длительность в минутах периода выдачи бюллетеней после завершения времени голосования в 18:00, деленная на 5 минут.

Из перечисленных четырех оценок только оценку (аа) можно считать достаточно точной. Поэтому в тех случаях, когда количество невыданных бюллетеней превышает разницу между числом голосов, полученных двумя лидирующими кандидатами в мажоритарном округе, результат выборов очевидно надо ставить под сомнение. Это было замечено и Земельным уполномоченным по выборам, которая сама потребовала отменить выборы в двух округах, где это произошло (Шарлоттенбург-Вильмерсдорф 6 и Марзан-Хеллерсдорф 1) [2: 130]. Стоит отметить, что при связанной избирательной системе отмена результата по мажоритарному округу может повлиять на распределение мандатов по городскому округу и между территориальными группами.

Однако БКС не ограничивается невыдачей бюллетеней и приводит расчёты, из которых видно, что еще в четырех мажоритарных округах количество «дефектных» голосов превышает разницу между числом голосов, полученных двумя лидирующими кандидатами [2: 131].

Кроме того, БКС отмечает, что в 13-ти округах число избирателей, не принявших участие в голосовании, более чем в два раза превышает разницу числа голосов, полученных двумя лидирующими кандидатами [2: 132], к тому же в этих округах наблюдалось большое число процедурных нарушений. Этот факт БКС трактует как косвенное подтверждение того, что нарушения могли повлиять на распределение мандатов.

В результате оценок «дефектных» голосов БКС считает, что таковых было от 20 до 30 тысяч [2: 138]. Суд утверждает, что это могло повлиять на распределение мандатов между партиями по пропорциональной системе во всем городском округе. В пример он приводит тот факт, что для изменения числа мандатов у партий «Альянс 90/Зеленые» и «AfD» им было достаточно дополнительно получить всего 10 тысяч или 2 тысячи голосов соответственно (распределение мандатов между партиями производится по методу Хэра-Нимейера).

Юридические и неюридические основания отмены выборов

БКС отмечает, что решение вопроса об отмене результатов выборов сталкивается с коллизией двух конституционных принципов: с одной стороны, важно восстановить нарушенные избирательные права, с другой стороны, следует беречь стабильность избранных органов. Суд в своем решении пишет: «Наличие нарушений, какими бы серьезными они ни были, не приводит автоматически к недействительности выборов… Поэтому для признания всех выборов недействительными требуется наличие существенных нарушений такой тяжести, что дальнейшее существование избранного органа представляется недопустимым» [2: 138].

Взвешивая противоречивые доводы за и против отмены выборов, БКС в конечном счете заявляет, что «решающим для предположения о преимуществе отмены выборов является то, что в результате серьезных и широко распространенных нарушений гражданам Берлина угрожает значительная потеря доверия к демократическим структурам. Свободное демократическое конституционное государство живет на доверии, которое оно не может ни создать, ни гарантировать само, а только защитить с помощью прозрачных процедур, отвечающих конституционным требованиям. Если доверие подорвано, это может привести к нестабильности демократического правового порядка в долгосрочной перспективе. Если, несмотря на их серьезность и частоту, избирательные нарушения не приведут к отмене результатов выборов, репутации демократии в Берлине будет нанесен постоянный и серьезный ущерб» [2: 145].

О разделении властей

Конституционный Суд Земли Берлин в своем решении довольно жестко указал на виновников отмены выборов: «За подготовку к выборам ответственность несут земельные избирательные органы (Landeswahlleitung), а также – в рамках своих общих надзорных обязанностей – Департамент внутренних дел Сената (Senatsverwaltung für Inneres)… Эта ответственность непосредственно вытекает из пункта 2i статьи 2 во взаимосвязи со статьей 39 пункт 1 Конституции Берлина и вытекающей из этих положений конституционной обязанности обеспечить проведение выборов в соответствии с принципами избирательного права». Таким образом, судебная власть Берлина указала не только на обязанность исполнительной власти проводить выборы, но и на их обязанность обеспечить при этом принципы избирательного права.

Само решение Конституционного суда представляется радикальным, поскольку основано даже не на фальсификациях – обычном явлении для имитационных выборов, а лишь на нарушении избирательных процедур. Суд в своем решении с немецкой педантичностью разъясняет важность соблюдения процедур для демократии, поясняет, что нарушение процедур влечет за собой нарушение принципов выборов, а также указывает на важность самого института выборов. Суд подчёркивает, что, если нарушение процедур останется незамеченным, то это подорвет доверие к демократическим институтам.

Указывая на виновников отмены выборов, судебная власть проявила независимость от исполнительной власти, реализовав принцип разделения властей. Результатом решения Конституционного суда было назначение новых выборов в Палату представителей и Окружные Советы (на 12 февраля 2023 г.), выделение довольно больших средств на их проведение (в частности, в 4 раза увеличена оплата членам УИК), отставка Земельного уполномоченного по выборам.

Благодарность

Спасибо Стефани Шиффер за предоставленные материалы и комментарии.

Поступила в редакцию 28.01.2023, в окончательном виде 08.02.2023.

---

Список литературы

1. Gandzior A. Wiederholunswahlen kosten Berlin 39 Millionen Euro. – Berliner Morgenpost, 16.11.2022. Доступ: https://www.morgenpost.de/berlin/article236784751/Wiederholungswahlen-kosten-Berlin-39-Millionen-Euro.html (проверено 08.02.2023). - https://www.morgenpost.de/berlin/article236784751/Wiederholungswahlen-kosten-Berlin-39-Millionen-Euro.html
2. Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin, Urteil VerfGH 154/21 Verkündet am 16 November 2022.
3. Wahlordnung für die Wahlen zum Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverordnetenversammlungen (Landeswahlordnung) in der Fassung vom 9 März 2006.