Проблемы реализации государственной наградной политики при награждении членов избирательных комиссий Российской Федерации ведомственными знаками отличия в труде

Елаев А.А.

Аннотация

Настоящая статья посвящена комплексному анализу правовых и организационных проблем государственной поощрительной правовой политики, возникающих при награждении членов избирательных комиссий Российской Федерации ведомственными знаками отличия в труде. Актуальность исследования обусловлена уникальным конституционно-правовым статусом около миллиона организаторов выборов, работающих на непрофессиональной (общественной) основе. Выполняя ключевую функцию по реализации избирательных прав граждан, данная категория лиц сталкивается с существенными административными барьерами при доступе к системе ведомственных поощрений, которая после реформы 2016 г. стала основанием для присвоения звания «Ветеран труда». Автором подробно рассматривается эволюция системы наград ЦИК России, анализируется правовая архитектура поощрений, включая Почетный знак «За заслуги в организации выборов», Почетную грамоту и медаль «За содействие в организации выборов». На основе сравнительного анализа статистических данных и правовых норм делается вывод о наличии фундаментального дисбаланса между масштабом труда низового звена организаторов выборов и их фактической исключенностью из системы социального поощрения. С конституционно-правовых позиций исследуется проблема соблюдения принципа равенства (ст. 19 Конституции РФ) и социальных гарантий (ст. 7 Конституции РФ) для лиц, выполняющих публично значимые функции на непрофессиональной основе. В заключении статьи сформулированы научно обоснованные предложения по совершенствованию наградного законодательства, направленные на упрощение процедур, дифференциацию требований к учету стажа и повышение доступности ведомственных наград для широкого круга членов избирательных комиссий.

---

Введение

Реализация государственной наградной политики при организации и проведении выборов, референдумов и осуществлении иных полномочий в сфере деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации требует исследования при формировании теории заслуженного поощрения в Российской Федерации. А.В.Малько и Е.В.Типикина [5] указали на отсутствие единой теоретической базы заслуженного поведения как основания правового поощрения, что создаёт различные условия для понимания поощрительных норм права в различных значениях, а также не содействует формированию единой системы государственного поощрения. Советская теоретическая база поощрительной правовой политики [1], выделяя единый метод поощрения в праве, не исследовала его на ведомственном и отраслевом уровне из-за относительно небольшого эмпирического материала.

Как было отмечено нами [3], реализация государственной наградной политики должна обеспечивать единство требований к награждаемым и формирования единой системы наградных правоотношений во всех органах государственной власти, а не быть ситуативной и зависимой от возможностей по награждению тех или иных субъектов государственного управления.

Избирательная система Российской Федерации представляет собой уникальный социально-правовой феномен. Согласно официальным данным, в проведении выборов в России задействовано около миллиона человек, исполняющих свои полномочия на непрофессиональной основе. Члены участковых избирательных комиссий (УИК), территориальных избирательных комиссий (ТИК), работающие не на постоянной основе, выполняют важнейшую конституционную функцию – обеспечивают реализацию права граждан избирать и быть избранными.

Конституция Российской Федерации в статье 32 закрепляет право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Организаторы выборов, работающие в комиссиях всех уровней, выступают ключевыми гарантами реализации этого конституционного права. При этом подавляющее большинство из них исполняют свои обязанности на непрофессиональной основе, совмещая эту деятельность с основной работой.

Особого внимания заслуживает тот факт, что члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, работающие на непостоянной основе, обладают особым конституционно-правовым статусом. Они не являются государственными или муниципальными служащими, не получают заработную плату за свою деятельность (получая лишь компенсацию за период избирательных кампаний), но при этом несут полную ответственность за соблюдение избирательного законодательства, законность проведения выборов и подсчета голосов.

В указанных условиях реализация в отношении членов избирательных комиссий всех уровней мер государственного поощрения требует соотнесения как с вопросами государственного признания заслуг указанных лиц, так и с положениями права социального обеспечения, реализующего вопросы государственной социальной политики в части присвоения звания ветерана труда для лиц, в отношении которых были применены особые меры государственного поощрения.

Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. № 388-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» кардинально изменил подход к присвоению звания «Ветеран труда». Дата 1 июля 2016 г. стала водоразделом, разделившим историю института ветеранов труда на два качественно различных периода. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации была вынуждена адаптировать свою систему поощрений к новым федеральным требованиям, что нашло отражение в Постановлении от 15 февраля 2017 г. № 74/670-7, которым был учреждён ведомственный знак отличия «За заслуги в организации выборов».

Настоящая статья посвящена комплексному анализу проблем награждения членов избирательных комиссий всеми видами ведомственных наград с учетом их особого правового статуса, непостоянного характера деятельности, сложного порядка представления к награждению и рассмотрения соответствующих материалов.

1. Система поощрений ЦИК России: правовая архитектура и виды наград

1.1. Классификация ведомственных наград

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации сформировала многоуровневую систему поощрений, включающую различные виды наград, каждая из которых имеет собственное правовое регулирование и основания для вручения.

Первый уровень – поощрения без права на присвоение звания «Ветеран труда»:

Почётная грамота ЦИК России;

Благодарность ЦИК России;

Благодарственное письмо ЦИК России;

Благодарность Председателя ЦИК России;

Медаль ЦИК России «За содействие в организации выборов» (учреждена в 2018 г.).

Второй уровень – поощрения, дающие право на присвоение звания «Ветеран труда»:

Почетный знак ЦИК России «За заслуги в организации выборов» (ведомственный знак отличия).

Третий уровень – представление к государственным наградам Российской Федерации:

Почетное звание «Заслуженный работник избирательной системы Российской Федерации» (учреждено Указом Президента РФ от 10 мая 2024 г. № 322);

Иные государственные награды Российской Федерации.

Важно подчеркнуть, что только Почетный знак «За заслуги в организации выборов» из перечисленных ведомственных наград дает право на присвоение звания «Ветеран труда». Все остальные виды поощрений ЦИК России имеют исключительно моральное значение и не влекут за собой социально-обеспечительных последствий. Также стоит отметить наличие наград избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, которые могут как входить, так и не входить в систему ведомственных знаков отличия соответствующего субъекта Российской Федерации [4].

1.2. Медаль «За содействие в организации выборов»: правовой режим

Особого внимания заслуживает медаль ЦИК России «За содействие в организации выборов», учрежденная постановлением от 18 апреля 2018 г. № 154/1263-7. Согласно Положению о медали, ею награждаются граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства за оказание содействия и существенную помощь избирательным комиссиям в организации и проведении выборов, референдумов.

Порядок представления к награждению этой медалью включает следующие этапы:

с ходатайством о поощрении могут выступать Председатель ЦИК России, заместители, секретарь, члены ЦИК с правом решающего голоса, Руководитель Аппарата ЦИК России, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;

прием и регистрация документов производятся Правовым управлением Аппарата ЦИК России;

документы дублируются в электронном виде с использованием задачи «Кадры» ГАС «Выборы»;

решение о поощрении принимается на заседании ЦИК России.

Критически важная особенность: медаль «За содействие в организации выборов» не является ведомственным знаком отличия, дающим право на присвоение звания «Ветеран труда». Она выступает исключительно формой морального поощрения лиц, оказывающих помощь избирательной системе, но не влечет социально-обеспечительных последствий.

1.3. Почетная грамота ЦИК России: эволюция правового режима

Почетная грамота ЦИК России занимает особое место в системе поощрений, поскольку она является обязательным условием для последующего награждения Почетным знаком «За заслуги в организации выборов».

Период до 1 июля 2016 г. характеризовался массовым характером награждения Почетной грамотой. В год вручались тысячи грамот, преимущественно членам участковых и территориальных комиссий «за успешное проведение выборов». Только после выборов в Государственную Думу 2011 г. было награждено более 5 000 человек. Такой подход позволял охватить поощрением значительное число членов комиссий, работающих на непостоянной основе.

Период после 1 июля 2016 г. ознаменовался кардинальным пересмотром подхода. В соответствии с изменениями, внесенными в Положение о поощрениях, были установлены жесткие лимиты: за одно заседание ЦИК России может наградить грамотой не более 5 человек. Это привело к сокращению числа награждений до 25–35 человек в год, что превратило Почетную грамоту из массового поощрения в элитарную награду, доступную преимущественно руководителям региональных избиркомов и высокопоставленным чиновникам.

2. Почетный знак «За заслуги в организации выборов»: правовой режим и условия награждения

2.1. Основания для награждения

Постановление ЦИК России от 15 февраля 2017 г. № 74/670-7 учредило Почетный знак «За заслуги в организации выборов» как ведомственный знак отличия, дающий право на присвоение звания «Ветеран труда». В апреле 2025 г. в Положение были внесены существенные изменения, которые требуют отдельного анализа.

В действующей редакции (с изменениями от 2 апреля 2025 г.) пункт 2.1 Положения устанавливает следующие требования к лицам, представляемым к награждению:

а) стаж работы в сфере организации и проведения выборов, референдумов в Российской Федерации не менее 15 лет;

б) наличие статуса члена избирательной комиссии или замещение должности в аппарате избирательной комиссии, работа в учреждениях, подведомственных ЦИК России, непосредственно перед награждением не менее трех лет;

в) наличие Почетной грамоты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Важным исключением является норма о том, что к лицам, имеющим государственную награду Российской Федерации или поощрение Президента Российской Федерации, полученные за заслуги в сфере организации и проведения выборов, пункты «а» и «в» не применяются. Это связано с тем, что указанные лица в любом случае вправе претендовать на получение звания ветерана труда, поэтому их награждение нижестоящей, хоть и высшей в системе избирательных комиссий, наградой не приводит к изменению количества ветеранов труда в стране, а потому является скорее символическим жестом, чем правовым.

2.2. Порядок представления к награждению

Процедура представления к награждению Почетным знаком детально регламентирована разделом 3 Положения и представляет собой сложный многоступенчатый процесс:

Этап 1: Инициирование ходатайства. Ходатайство о награждении оформляется, как правило, по месту основной работы (службы) кандидата и представляется на имя Председателя ЦИК России. Ходатайство избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или территориальной избирательной комиссии федеральной территории «Сириус» принимается на заседании этой комиссии. На практике инициирование происходит на заседании избирательной комиссии субъекта федерации по инициативе председателя комиссии.

Этап 2: Сбор документов. К ходатайству прилагаются:

представление к награждению по установленной форме (приложение № 4);

документы, подтверждающие соответствие требованиям;

документ об отсутствии неснятой или непогашенной судимости.

Этап 3: Регистрация и проверка. Прием и регистрация документов производится Управлением по работе с обращениями и документационного обеспечения Аппарата ЦИК России. Оригиналы документов дублируются в электронном виде с использованием задачи «Кадры» ГАС «Выборы».

Этап 4: Согласование. Документы направляются секретарю ЦИК России. Управление по вопросам организации избирательного процесса готовит служебную записку, которая визируется:

у члена ЦИК России, осуществляющего взаимодействие с соответствующей избирательной комиссией субъекта федерации;

в Планово-финансовом управлении Аппарата ЦИК России.

Для отдельных категорий работников предусмотрены дополнительные согласования:

для главных бухгалтеров – у начальников Планово-финансового управления и Управления контроля расходов средств федерального бюджета и кадровой работы;

для руководителей информационных центров и системных администраторов – у Руководителя ФЦИ при ЦИК России.

Этап 5: Принятие решения. Оформленная служебная записка передается в кадровое подразделение для подготовки проекта постановления ЦИК России. Решение о награждении принимается на заседании ЦИК России.

Этап 6: Особые условия рассмотрения. Рассмотрение документов о награждении членов избирательных комиссий, поступивших в период избирательной кампании, приостанавливается до ее окончания.

2.3. Новеллы 2025 года

Постановление ЦИК России от 2 апреля 2025 г. № 196/1523-8 внесло ряд существенных изменений, заслуживающих отдельного анализа.

Во-первых, из перечня лиц, которые могут быть представлены к награждению, исключены муниципальные служащие. Это связано с ликвидацией избирательных комиссий муниципальных образований.

Во-вторых, уточнена формулировка требования к стажу: теперь требуется стаж работы именно «в сфере организации и проведения выборов», а не только в системе избирательных комиссий. Это расширяет возможности учета деятельности в иных структурах, связанных с избирательным процессом.

В-третьих, установлено важное исключение для лиц, имеющих государственные награды или поощрения Президента РФ: для них не применяются требования о 15-летнем стаже и наличии Почетной грамоты.

В-четвертых, введен пункт 3.11, согласно которому ЦИК России вправе рассмотреть ходатайство о награждении члена комиссии, срок полномочий которого истек, если с момента прекращения полномочий прошло не более шести месяцев. Это важная новелла, частично решающая проблему «выпадающих» кандидатов.

2.4. Финансовый аспект

Пункт 2.4 Положения устанавливает дифференцированный подход к денежному поощрению награжденных:

членам ЦИК России и гражданским служащим Аппарата ЦИК России выплачивается единовременное денежное поощрение в размере 3000 рублей;

членам других избирательных комиссий, гражданским служащим территориальной избирательной комиссии федеральной территории «Сириус», государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации аппаратов избирательных комиссий и работникам подведомственных учреждений выплата может быть произведена по решению комиссии либо учреждения за счет собственных средств, причем размер определяется самостоятельно.

Таким образом, для подавляющего большинства членов избирательных комиссий, работающих на непрофессиональной основе, денежное поощрение при награждении знаком не гарантировано и зависит от наличия средств в соответствующей комиссии. Вместе с тем небольшой размер единоразового поощрения не является сколь-либо мотивирующим явлением, а потому может быть исключён, чтобы не снижать значения награждения высшей наградой ЦИК России.

3. Проблема учета стажа для членов комиссий, работающих на непостоянной основе

3.1. Правовая природа статуса члена комиссии с правом решающего голоса

Члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, работающие на непостоянной (нештатной) основе, обладают уникальным правовым статусом, который создает существенные сложности при исчислении стажа для наградных целей.

Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», члены комиссий с правом решающего голоса:

не являются государственными или муниципальными служащими (за исключением случаев, когда они замещают соответствующие должности в аппаратах комиссий);

осуществляют свои полномочия на период деятельности комиссии конкретного состава;

получают компенсацию за период подготовки и проведения выборов, но не заработную плату;

обладают всей полнотой ответственности за законность избирательных действий.

Проблема заключается в том, что периоды работы в составе комиссий разных созывов могут не суммироваться для целей награждения, если между ними были перерывы. Член УИК, проработавший три срока подряд (что составляет 15 лет), но с перерывом между сроками, формально не соответствует требованию о наличии статуса члена комиссии непосредственно перед награждением не менее трех лет.

3.2. Новелла 2025 года как частичное решение проблемы

Введенный пункт 3.11, позволяющий рассмотреть ходатайство в течение шести месяцев после прекращения полномочий члена комиссии, частично смягчает эту проблему. Однако он не решает ее в полном объеме, поскольку:

1) дает ЦИК России право, а не обязанность рассмотреть ходатайство;

2) устанавливает жесткий шестимесячный срок, который может быть пропущен по объективным причинам;

3) не распространяется на случаи, когда между сроками полномочий имеется перерыв более шести месяцев.

3.3. Проблема «выпадающих» периодов

Особую сложность представляет учет стажа для членов комиссий, которые:

работали в разных комиссиях (например, сначала в УИК, затем в ТИК);

имели перерывы между сроками полномочий;

работали в комиссиях в период, когда формирование комиссий осуществлялось на иных правовых основаниях.

Действующее Положение не содержит четких правил суммирования таких периодов, что создает риски дискреционного подхода при рассмотрении конкретных ходатайств.

4. Проблема «грамотного фильтра» и ее влияние на доступность ведомственных наград

4.1. Статистика награждения Почетной грамотой

Как отмечалось выше, после 1 июля 2016 г. количество награждений Почетной грамотой ЦИК России резко сократилось – с тысяч до 25–35 человек в год. Это создает фундаментальную проблему для системы награждения в целом.

Поскольку наличие Почетной грамоты является обязательным условием для представления к Почетному знаку, формируется замкнутый круг: чтобы получить знак, дающий право на «ветеранские» льготы, нужно сначала получить грамоту, но грамоту при нынешних лимитах получить практически невозможно.

4.2. Сравнительный анализ периодов

Для понимания масштабов проблемы целесообразно сравнить статистику разных периодов (таблица 1).

При такой динамике для того, чтобы все члены комиссий, имеющие 15-летний стаж, могли получить Почетную грамоту, потребовались бы десятилетия.

4.3. Исключение для лиц с государственными наградами

Важной новеллой 2025 г. стало освобождение от требования наличия Почетной грамоты для лиц, имеющих государственные награды Российской Федерации или поощрения Президента РФ. Однако это исключение работает лишь для крайне узкого круга лиц.

Указом Президента РФ от 10 мая 2024 г. № 322 учреждено почетное звание «Заслуженный работник избирательной системы Российской Федерации». Для его получения установлены следующие требования:

для членов комиссий с правом решающего голоса, работающих на постоянной основе, – 10 лет опыта;

для членов комиссий, работающих на непостоянной основе, – 15 лет опыта;

для сотрудников аппаратов – 15 лет опыта;

наличие поощрений избирательных комиссий различного уровня либо органов государственной власти.

Очевидно, что получение государственной награды само по себе является более сложной процедурой, чем получение ведомственного знака, поэтому данное исключение не решает проблему массового доступа к «ветеранским» льготам. Кроме того, награждённые указанными наградами граждане также получают право на присвоение звания ветерана труда, что делает бессмысленным для них награждение ведомственными знаками отличия в труде.

5. Проблемы порядка представления к награждению и рассмотрения материалов

5.1. Сложность процедуры согласования

Анализ порядка представления к награждению, установленного разделом 3 Положения, позволяет выявить ряд проблем.

Многосубъектность согласования. Процедура требует визирования служебной записки у нескольких должностных лиц: члена ЦИК России, курирующего соответствующий регион, Планово-финансового управления, а для отдельных категорий – дополнительных согласований. Это создает риски «зависания» документов на любом этапе.

Отсутствие сроков рассмотрения. Положение не устанавливает предельных сроков для визирования служебной записки, что может приводить к неоправданным задержкам.

Требование к оформлению. Пункт 3.4 требует оформления представления на одном листе с оборотом без ошибок и исправлений. При этом характеристика должна содержать конкретные заслуги за последние три года. Для членов комиссий, работающих на непостоянной основе, выделение именно трехлетнего периода может быть затруднительным.

5.2. Приостановление рассмотрения в период избирательных кампаний

Пункт 3.10 устанавливает, что рассмотрение документов о награждении членов избирательных комиссий, поступивших в период избирательной кампании, приостанавливается до ее окончания.

Эта норма, призванная обеспечить концентрацию комиссий на проведении выборов, создает следующие проблемы:

наградные материалы могут «зависать» на месяцы;

в период между выборами может накопиться значительное количество нерассмотренных ходатайств;

для членов комиссий, срок полномочий которых истекает вскоре после выборов, возникает риск, что рассмотрение будет завершено уже после прекращения их статуса.

Новелла 2025 г. о возможности рассмотрения ходатайств в течение шести месяцев после прекращения полномочий частично смягчает эту проблему, но не устраняет ее полностью.

5.3. Порядок возбуждения ходатайства о государственных наградах

Отдельного внимания заслуживает порядок возбуждения ходатайства о награждении государственными наградами Российской Федерации, утвержденный постановлением ЦИК России от 19 января 2011 г. № 238/1550-5.

Согласно этому порядку, ходатайство возбуждается, как правило, по итогам федеральных избирательных кампаний за заслуги в области организации и проведения выборов и референдумов, укрепления законности, защиты избирательных прав граждан. Инициаторами могут выступать Председатель ЦИК России, его заместители, секретарь, члены ЦИК, Руководитель Аппарата, профсоюзный комитет, общее собрание работников.

Управление государственной службы и кадров осуществляет проверку информации, подготовку документов и представление их секретарю ЦИК для вынесения на заседание Комиссии.

Обращает на себя внимание, что право инициировать ходатайство о государственных наградах предоставлено более широкому кругу лиц (включая профсоюзный комитет и общее собрание), чем право инициировать ходатайство о ведомственных наградах. Однако на практике механизм выдвижения от общего собрания работников для членов УИК, работающих на непостоянной основе, трудноприменим.

6. Конституционно-правовые проблемы реализации права на присвоение звания «Ветеран труда»

6.1. Принцип равенства и дифференциация правового статуса

Конституционный принцип равенства (статья 19 Конституции РФ) предполагает, что лица, имеющие сходные заслуги, должны находиться в равном положении. Однако действующая система награждения ставит членов комиссий, работающих на непостоянной основе, в заведомо неравное положение по сравнению с «аппаратными» работниками.

Проблема усугубляется тем, что именно на непрофессиональных членах УИК и ТИК лежит основная нагрузка по непосредственной организации голосования, подсчету голосов, работе с избирателями в день выборов. Они исполняют важнейшую публичную функцию, но при этом оказываются исключенными из системы социального поощрения за многолетний труд в качестве члена избирательной комиссии. Несомненно, это не препятствует указанию на членство в избирательной комиссии при подаче лица в качестве кандидатуры на награждение государственными наградами Российской Федерации и ведомственными знаками отличия в труде по основному месту работы, но при выдвижении ходатайства о поощрении по основному месту работы необходимы дополнительные достижения в сфере основного места работы, которых может и не быть.

6.2. Проблема правопреемства наград и стажа

В системе избирательных комиссий работает значительное число лиц, начавших трудовую деятельность в советский период или в 1990-е гг., когда структура органов власти была иной. Несмотря на правовую позицию Конституционного Суда РФ о том, что реорганизация ведомства не может лишать граждан права на получение звания «Ветеран труда», на практике возникают сложности с учетом стажа работы в органах, прекративших существование.

6.3. Проблема «переходного периода» для награжденных до 30 июня 2016 года

Федеральный закон № 388-ФЗ гарантировал сохранение прав за лицами, награжденными ведомственными знаками до 1 июля 2016 г. Однако возникает вопрос: какие именно знаки ЦИК России, существовавшие до 2017 г., следует считать ведомственными знаками отличия в труде?

Особую сложность представляет статус медали ЦИК России «За заслуги в организации выборов», существовавшей до учреждения Почетного знака. Она de jure не была поименована в федеральном законе как основание для присвоения звания, но de facto признавалась ведомственной наградой. Правовая неопределенность в этом вопросе создает почву для споров и судебных разбирательств.

6.4. Проблема «затухания» мотивации

С конституционно-правовой точки зрения важно учитывать, что система поощрений должна выполнять не только компенсаторную, но и стимулирующую функцию. Если многолетняя работа в избирательных комиссиях на непрофессиональной основе не дает перспективы получения социальных льгот (в частности, звания «Ветеран труда»), это снижает мотивацию граждан участвовать в работе комиссий.

Учитывая, что в проведении выборов задействовано около миллиона граждан, работающих на общественных началах, проблема их социальной защищенности приобретает конституционное измерение.

7. Миллион на общественных началах: масштаб явления и его правовое признание

Особого внимания заслуживает количественная характеристика явления. По заявлению Э.А.Памфиловой, в проведении выборов в Российской Федерации задействовано около миллиона членов избирательных комиссий всех уровней, работающих на непрофессиональной основе.

Это уникальный социальный слой граждан, которые:

на добровольных началах принимают на себя публично-правовые обязанности;

несут ответственность за соблюдение избирательного законодательства;

обеспечивают реализацию конституционных прав миллионов избирателей;

совмещают эту деятельность с основной работой;

получают лишь символическую компенсацию за период избирательных кампаний.

При этом правовое признание их заслуг остается крайне ограниченным. Статистика награждения Почетным знаком «За заслуги в организации выборов» (700–850 знаков за 8 лет) и Почетной грамотой (25–35 в год) явно несоразмерна масштабу явления.

Для сравнения: только после выборов в Государственную Думу 2011 г. было награждено Почетной грамотой более 5000 человек. Сейчас такое количество награжденных было бы распределено на 150–200 лет. Вероятно, это связано с необходимостью более подробного исследования личности награждённых, чтобы в число награждаемых не попадали лица, причастные к нарушениям избирательного законодательства.

8. Направления совершенствования правового регулирования

Проведенный анализ позволяет сформулировать ряд предложений по совершенствованию системы награждения членов избирательных комиссий.

8.1. В части учета стажа

Установить четкие правила суммирования периодов работы в комиссиях разных уровней и разных созывов для целей награждения, предусмотрев учёт стажа членов комиссий с правом совещательного голоса и иных участников избирательного процесса.

Предусмотреть возможность учета стажа работы в комиссиях вне зависимости от непрерывности такого стажа при условии, что общая продолжительность составляет не менее 15 лет.

Разработать методику подтверждения стажа для членов комиссий, работавших в период до введения автоматизированного учета.

8.2. В части «грамотного фильтра»

Увеличить существующие лимиты награждения Почетной грамотой в период после федеральных избирательных кампаний.

Рассмотреть возможность дифференциации требований к наличию Почетной грамоты для различных категорий работников (например, для членов УИК с длительным стажем).

Предусмотреть возможность учета поощрений избирательных комиссий субъектов РФ или иных поощрений за организацию выборов как альтернативы очетной грамоте ЦИК России для определенных категорий награждаемых.

8.3. В части процедуры представления

Установить порядок отбора кандидатов на награждение и предельные сроки для рассмотрения документов на каждом этапе согласования.

Упростить процедуру направления представлений и согласования для членов участковых и территориальных комиссий.

Обеспечить возможность электронного документооборота с использованием ГАС «Выборы» на всех этапах, включая визирование.

Предусмотреть упрощенный порядок повторного направления документов, если рассмотрение было приостановлено в период избирательной кампании.

8.4. В части социальных гарантий

Рассмотреть вопрос о включении медали «За содействие в организации выборов» в перечень ведомственных знаков отличия, дающих право на присвоение звания «Ветеран труда», либо о создании отдельного знака для лиц, не являющихся членами комиссий, но оказывающих существенное содействие организации выборов.

Обеспечить информирование членов комиссий о порядке учета стажа и возможностях награждения, включая публикацию разъяснений и методических материалов, а также введения порядка конкурсного или «балльного» отбора награждаемых в нижестоящих избирательных комиссиях.

8.5. В части разъяснения переходных положений

Дать официальные разъяснения о статусе наград, полученных до 30 июня 2016 г., включая медаль ЦИК России «За заслуги в организации выборов».

Обеспечить взаимодействие с органами социальной защиты для единообразного применения переходных положений Федерального закона № 388-ФЗ.

Рассмотреть возможность подтверждения статуса ведомственного знака для ранее выданных наград путем выдачи соответствующих удостоверений или справок.

8.6. В части отмены награждения

1. Предусмотреть возможность отмены награждения наградами ЦИК России в случае, если выявилась причастность члена избирательной комиссии к фальсификации итогов голосования, установленная решением суда.

Заключение

Система награждения членов избирательных комиссий Российской Федерации ведомственными знаками отличия представляет собой сложный правовой институт, находящийся на стыке конституционного, административного и социального права. Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, реформа 2016 г., ужесточившая требования к присвоению звания «Ветеран труда» [2], объективно была направлена на упорядочение системы ведомственных наград и повышение адресности социальной поддержки. ЦИК России своевременно отреагировал на изменения федерального законодательства, учредив Почетный знак «За заслуги в организации выборов» и приведя в соответствие Положение о поощрениях.

Во-вторых, совокупность административных барьеров (15-летний стаж, обязательное наличие Почетной грамоты, лимитирование награждений грамотой, сложная процедура согласования) привела к тому, что ведомственные награды, дающие право на присвоение звания «Ветеран труда», стали недоступны для подавляющего большинства членов участковых и территориальных избирательных комиссий, работающих на непрофессиональной основе.

В-третьих, статистические данные подтверждают наличие фундаментального дисбаланса: ежегодно награждается не более 30–35 человек Почетной грамотой и около 30–50 человек Почетным знаком, тогда как потребность в поощрении низового звена, на котором держится вся тяжесть организации выборов, исчисляется тысячами. Около миллиона граждан, исполняющих важнейшую конституционную функцию на общественных началах, фактически исключены из системы социального поощрения.

В-четвертых, новеллы 2025 г. (возможность рассмотрения ходатайств в течение шести месяцев после прекращения полномочий, освобождение от требований к стажу и наличию грамоты для лиц с государственными наградами) являются важными, но точечными улучшениями, не решающими системных проблем.

В-пятых, с конституционно-правовой точки зрения возникает вопрос о соответствии действующего порядка принципу равенства (статья 19 Конституции РФ) и принципам социального государства (статья 7). Лица, выполняющие публичную функцию по организации выборов, но работающие на непостоянной основе, оказываются в заведомо неравном положении по сравнению с «аппаратными» работниками.

Вместе с тем дополнительно требует изучения в рамках исследования наградной политики ЦИК России статистика награждений конкретными наградами ЦИК России, а также биографические сведения о награждённых и сведения о причастности их к возможному нарушению законодательства о выборах и референдуме, с целью разрешения вопроса об отмене решений о награждении в рамках собственного нормоконтроля ЦИК России.

Решение обозначенных проблем лежит в плоскости поиска разумного компромисса между стремлением сохранить высокий статус ведомственных наград и необходимостью обеспечить социальную защиту многотысячного корпуса организаторов выборов. Представляется, что дифференциация требований к различным категориям работников, увеличение лимитов награждения Почетной грамотой в период после выборов, упрощение процедур согласования и четкое регулирование вопросов учета стажа могли бы способствовать достижению этого баланса.

В конечном счете, речь идет о конституционно значимой ценности – признании заслуг граждан, обеспечивающих реализацию избирательных прав миллионов россиян и тем самым вносящих неоценимый вклад в функционирование демократических институтов и построение гражданского общества в Российской Федерации.

Поступила в редакцию 14.02.2026, в окончательном виде 10.03.2026.

---

Список литературы

1. Баранов В.М. Поощрительные нормы советского социалистического права / Под. ред. М.И.Байтина. – Саратов: Издательство Саратовского университета, 1978. 146 с.
2. Елаев А.А. Об отдельных проблемах присвоения звания «Ветеран труда»: анализ законодательства и правоприменительной практики. – Юридический вестник Самарского университета. 2020. № 4. С. 38–42. - https://cyberleninka.ru/article/n/ob-otdelnyh-problemah-prisvoeniya-zvaniya-veteran-truda-analiz-zakonodatelstva-i-pravoprimenitelnoy-praktiki
3. Елаев А.А. Проблемы реализации государственной наградной политики в сопроводительной работе в органах государственной власти и местного самоуправления. – Взаимодействие государства, бизнеса и общества в условиях различных моделей политики развития: Материалы Международной научной конференции, Санкт-Петербург, 26–27 сентября 2025 г. / Под ред. О.А. Игнатьевой. Санкт-Петербург: Скифия-Принт, 2026. С. 149–153.
4. Кабанов П.А. Почетная грамота избирательной комиссии субъекта Российской Федерации: её статус и место в системе ведомственных наград. – Избирательное право. 2020. № 2 (42). С. 7–15. - https://cyberleninka.ru/article/n/pochetnaya-gramota-izbiratelnoy-komissii-subekta-rossiyskoy-federatsii-ee-status-i-mesto-v-sisteme-vedomstvennyh-nagrad
5. Малько А.В., Типикина Е.В. Заслуженное поведение как основание для правового поощрения: необходимость формирования теории. – Государство и право. 2019. № 11. С. 32–42.