О философии регистрации кандидатов и партийных списков

Любарев А.Е.

Аннотация

Обсуждаются концептуальные вопросы, связанные с регистрацией кандидатов на основании подписей избирателей. Отмечается, что институт регистрации на основании подписей зашел в тупик, и, чтобы найти выход из тупика, нужно пересмотреть многие положения, на которых он строился. Анализируются цели регистрационных процедур, соответствие этим целям сложившейся практики сбора и проверки подписей. Предлагается для больших округов изменить принцип сбора подписей, чтобы инициатива принадлежала самим избирателям. Также предлагается сократить требуемое число подписей и изменить правила их проверки. В заключении отмечается необходимость комплексной переработки всего соответствующего раздела избирательного законодательства.

---

Статья В.С.Ковина [6] и заочный круглый стол [1], посвященные регистрации кандидатов и партийных списков на основании подписей избирателей, дают большую пищу для размышлений. Некоторые авторы прямо говорят о необходимости изменить «философию» (концепцию) регистрации кандидатов. Действительно, мы видим, что институт регистрации на основании подписей зашел в тупик, и, чтобы найти выход из тупика, нужно пересмотреть многие положения, на которых он строился. В данной статье я попробую, отталкиваясь от прошедшей дискуссии и своих более ранних работ [5; 9; 13; 11], предложить пути такого выхода.

Отсечение слабых, или выявление сильных?

В.С.Ковин пытается противопоставить две цели регистрационных процедур: отсечение слабых кандидатов и подтверждение обоснованности политических претензий сильных [6]. По-другому противопоставляет подходы к регистрации А.В.Рыбин: он отделяет рестриктивный подход (то есть нацеленный на отсечение слабых кандидатов) от либерального [1].

Я увидел количественную разницу между рестриктивным и либеральным подходом, но не смог понять, есть ли между ними качественное различие. Что касается целей, то и здесь я не вижу основания для их противопоставления, поскольку это две стороны одной медали.

В самом деле, в обеих формулировках речь идет о том, чтобы разделить сильных и слабых кандидатов. Только в одной акцент делается на слабых, а в другой – на сильных. Но если бы не было задачи отсечь слабых, то и сильным не нужно было бы подтверждать обоснованность своих политических претензий.

Ранее я писал: если не предвидится большого числа кандидатов, то никакие фильтры не нужны: надо регистрировать всех [11]. Мои коллеги справедливо замечают, что часто число желающих стать кандидатами оказывается слишком большим, и это делает выборы «неуправляемыми», ведет к «бессмысленному раздуванию избирательного бюллетеня», «превращает избирательный процесс в Гайд-парк», создает избирателям трудности для определения своего волеизъявления, то есть не способствует реализации избирательных прав, а препятствует ей [1].

И в этих случаях надо отделить сильных кандидатов от слабых. Сильные (то есть способные получить в ходе голосования значительную поддержку избирателей) должны попасть в избирательный бюллетень, а слабым (то есть неспособным получить такую поддержку) в этом праве следует отказать.

Правда, тут возникает ряд вопросов. Один из них: что такое значительная поддержка? На этот вопрос мы попробуем ответить позже. Другой вопрос из серии философских и напоминает известную дилемму уголовного права. И ответ на него, видимо, аналогичный: лучше зарегистрировать десять (ну, пусть не десять, а пять) слабых кандидатов, чем отказать в регистрации одному сильному. Возможно, именно это имел в виду В.С.Ковин, ратуя за свою формулировку целей регистрации.

Сейчас сложилась ситуация, когда многие слабые кандидаты проходят регистрационные фильтры, а сильные получают отказы [4; 9; 12: 490–491; 16: 66–67, 265], и такая ситуация резко контрастирует с конституционными целями регистрационных процедур. Тут, безусловно, есть политические причины, которые невозможно устранить только законодательными мерами. Но я полагаю, что эта ситуация сложилась в том числе в результате неправильного, ошибочного законодательного регулирования.

Любые регистрационные процедуры нужно тестировать с точки зрения того, насколько они отвечают поставленной цели. Так, избирательный залог данной цели отвечает, но не в любом случае, а только тогда, когда он возвращается кандидату, преодолевшему некую планку, например, получившему более 5% голосов. Эта планка и есть критерий, отделяющий сильных от слабых: сильные кандидаты деньги не тратят, а только депонируют их на короткое время, а слабым за участие в выборах приходится раскошеливаться.

А вот отвечает ли данной цели сбор подписей избирателей? На этот вопрос попробуем ответить в следующем разделе.

Сбор подписей избирателей: во что выродилась красивая идея

Сбор подписей избирателей в России был впервые опробован на президентских выборах 1991 г. С осени 1993 г. он стал использоваться повсеместно. Его идея была вполне благая: если кандидат способен собрать нужное число подписей, значит, он пользуется поддержкой избирателей, если не способен, значит, не пользуется.

Но очень скоро эксперты стали убеждаться, что это не так. Так, на выборах в Государственную Думу 1995 г. 16 избирательных объединений и блоков (из 43) получили менее 200 тыс. голосов, то есть заведомо меньше числа собранных ими подписей. Какова бы ни была причина данного явления, факт налицо: наличие 200 тыс. подписей не гарантирует, что за список проголосуют хотя бы столько избирателей (0,3% от суммарного числа проголосовавших). И такое явление мы затем видели на многих выборах.

И одна из причин, на которую быстро обратили внимание, – фальсификация (рисовка) подписей. Я лично впервые столкнулся с этим явлением на тех же выборах в Государственную Думу 1995 г. в одномандатном округе, где я был членом ОИК. Один из кандидатов очень уж бездарно подделывал подписи, это бросилось в глаза, мы опросили небольшое число избирателей, убедились, что они за него не подписывались, и отказали кандидату в регистрации [8: 182–184]. Но стало понятно, что при более искусной рисовке члены ОИК ее вряд ли выявят. В 1997 г. о массовой подделке подписей уже писал в своей монографии секретарь ЦИК А.А.Вешняков [3: 71–72].

С тех пор законодатели озабочены борьбой с фальсификацией подписей. Я помню, как с каждым годом все больше ужесточались правила сбора подписей и их проверки. Почти все нормы, которые справедливо критикуют мои коллеги [1], возникли не просто так, а с целью воспрепятствовать фальсификациям и/или облегчить их выявление. Но цели они не достигали. Наоборот, чем больше становилось таких норм, тем легче оказывалось забраковать честно собранные подписи (поскольку при живом сборе подписей неизбежны ошибки, описки, помарки), а умело поделанные подписи выявить все равно было трудно или почти невозможно.

Позже мы осознали еще одну причину, по которой число собранных подписей не свидетельствует о поддержке кандидата. Она технологическая и психологическая. Сложилась технология сбора подписей путем поквартирного обхода граждан. В дверь звонят симпатичные молодые люди, которым надо подработать. Почему бы им не помочь в этом? Тем более что выставить их за дверь может быть не намного легче, чем дать им возможность списать паспортные данные и затем поставить свою подпись с датой. И оказалось, что так можно собрать подписи за никому не известного кандидата – и даже легче, чем за известного, за которого часть людей может отказаться подписываться.

Нужно менять принцип сбора подписей

Обозначенные выше проблемы особенно остро проявляются в больших избирательных округах, где требуется собрать большое количество подписей и для этого привлекается немалое число сборщиков. Поэтому полагаю, что для небольших округов традиционный сбор подписей можно сохранить. В проекте Избирательного кодекса РФ мы сочли порогом округа с 50 тыс. избирателей, где, исходя из нормы 1%, нужно собрать 500 подписей [5: 98–99]. Возможно, эту планку стоит уменьшить или увеличить, это вопрос для обсуждения. Главная идея: в округах большего размера принцип сбора подписей нужно кардинально менять.

В проекте Избирательного кодекса предлагалось собирать подписи в специально отведенных помещениях под наблюдением членов избирательных комиссий. Позже возникла идея сбора подписей через электронные сервисы [15]. В ходе заочного круглого стола были предложены и другие варианты [1].

Главное отличие этих вариантов от традиционного сбора подписей – то, что здесь инициатива принадлежит избирателям, то есть не сборщик идет к избирателям, а избиратели к нему (или дело вообще обходится без сборщика, а посредником выступает электронный сервис). И в этом случае можно будет считать, что избиратель поставил свою подпись именно потому, что хочет видеть данного кандидата в бюллетене и допускает возможность своего голосования за него. Конечно, остаются опасности подкупа и административного привода, но с ними нужно бороться другими методами.

Одновременно если не исключается, то сводится к минимуму возможность рисовки подписей. Как обезопасить от фальсификаций электронный сбор – это вопрос к соответствующим специалистам. Здесь я отмечу лишь принципиальное отличие от ДЭГ: нет необходимости обеспечивать тайну волеизъявления. Поэтому проверка возможна. А в случае сбора подписей в специальных помещениях под наблюдением членов избирательных комиссий можно видеть, что подписываются реальные люди.

У каждого из этих двух способов есть свои минусы. Если же их сочетать, дав избирателю возможность выбора, минусы практически снимаются. Можно попробовать сочетать их и с некоторыми другими способами, предложенными экспертами. Главное здесь – избежать дублирования, что вполне технически реально в современных условиях.

Главная идея статьи В.С.Ковина [6] – поддержка выдвижения кандидата может осуществляться в разных формах, и нужно дать возможность кандидату использовать все эти формы, суммируя все результаты поддержки. Идея сама по себе здравая, вопрос лишь в том, насколько технически целесообразно использовать все возможные формы (включая, например, устные публичные заявления).

На заочном круглом столе В.С.Ковин пошел дальше, предлагая, чтобы публичная поддержка со стороны выборных политиков, самих ранее получивших поддержку от избирателей, сокращала установленное число «подписей» избирателей [1]. Вот это предложение уже сомнительно с точки зрения равного избирательного права, поскольку выборные политики могут представлять тех же избирателей, что поставили свои подписи, и их практически невозможно разделить.

Тем не менее, вопрос о возможности поддержки кандидатов выборными политиками (или только депутатами, являющимися по определению представителями избирателей) остается. В России эта идея реализована на губернаторских выборах в форме муниципального фильтра, но реализована настолько безобразно, что большинство экспертов ее отвергает [13: 141–145]. Однако эта идея имеет свои плюсы в первую очередь для президентских выборов (не случайно во Франции она именно на этих выборах и реализована), где даже 0,1% от числа избирателей означает 100 тыс. подписей, которые технически довольно сложно собрать, но еще сложнее – в короткий срок качественно проверить.

Если отбросить заведомо чрезмерные параметры нынешнего муниципального фильтра (высокий процент, географический охват, запрет двойных подписей), то главная проблема депутатского фильтра состоит в установлении справедливого веса депутатского голоса. Не считаю правильным, даже применительно к муниципальным депутатам, чтобы голос депутата сельского поселения был равен голосу депутата мегаполиса. А если допустить сбор подписей региональных депутатов и депутатов Государственной Думы (а я не вижу оснований его не допускать), то равенство голосов тем более сомнительно. Устанавливать вес голоса искусственно, «на глазок», на мой взгляд, вредно. Единственный вариант, который мне кажется приемлемым: основываться на числе голосов, полученных депутатом на выборах, как это предложено в проекте Избирательного кодекса [5: 94, 421–422].

Сколько подписей требовать?

Как верно заметил один из участников заочного круглого стола, многие количественные нормы в наших законах являются произволом, не имеющим каких-либо серьезных объективных оснований. Однако такое положение нетерпимо. Любые количественные нормы в законах требуют обоснования с привлечением знаний из области социологии, политологии, психологии и др. – хотя бы на основе эмпирических данных [10].

Есть рекомендация Венецианской комиссии – не требовать больше 1% [14: 333]. Не знаю, насколько она обоснована, можно лишь предполагать, что в ее основе лежит анализ опыта разных стран.

Выше я писал: идея сбора подписей в том, что, если кандидат способен собрать нужное число подписей, значит, он пользуется поддержкой избирателей. Но следует ли из этой формулы, что кандидата поддерживает столько (примерно столько) избирателей, сколько за него подписалось?

Нет, идея именно в том, что реальная поддержка кандидата должна быть в разы выше, чем число представленных им подписей. Иначе нужно было бы требовать не 1%, а хотя бы 5%. Просто в условиях короткого периода сбора подписей у кандидата не может быть возможности собрать подписи всех, кто ему симпатизирует. Плюс в период сбора подписей еще много не определившихся, значительная часть которых не готова подписываться неизвестно за кого. И, кроме того, важным фактором является то, что проставление подписи (в отличие от голосования) не может быть тайным, оно в любом случае становится известным немалому числу лиц. Из этого факта следует, что не всякий готов проявить явную симпатию к тому или иному кандидату. В.С.Ковин предлагает публиковать списки подписантов [6], и в этом есть резон, но в таком случае тем более нужно сокращать число подписей.

Еще больше резона сокращать число подписей в случае изменения порядка их сбора, если руководствоваться принципом: избиратель должен сам проявить инициативу (о чем речь шла в предыдущем разделе). В этом случае еще меньшая часть избирателей будет готова поставить подпись, и это надо учитывать.

Другим основанием для сокращения числа подписей становится необходимость их качественной проверки. Практика проверки огромного числа подписей в условиях ограниченного времени породила сразу несколько серьезных проблем. Одна из них – нарушение принципа равенства кандидатов, когда подписи одних кандидатов проверяются дотошно (и даже слишком дотошно), а других фактически не проверяются. Вторая проблема – пренебрежение обоснованностью решений о признании подписи недостоверной или недействительной, что особенно характерно для заключений почерковедов. Третья проблема – у кандидата оказывается слишком мало времени, чтобы доказать действительность забракованных подписей, когда их довольно много.

О проверке подписей

Участники заочного круглого стола верно отмечают, что проверка подписей превратилась в процедуру, оторванную от конституционного смысла регистрации кандидатов на основании подписей избирателей [1]. И теперь нужно постараться вернуться к ее изначальному смыслу.

Главное, что необходимо проверять: можно ли по внесенным в подписной лист данным однозначно идентифицировать избирателя, является ли он избирателем данного избирательного округа и действительно ли он поставил свою подпись (то есть поддерживает выдвижение кандидата). Правда, возникают еще мотивы, которые являются более спорными. Не был ли нарушен при сборе подписей принцип равенства кандидатов (одним из таких нарушений может быть сбор подписей до официального выдвижения кандидата), не было ли в ходе сбора подписей обмана избирателей (в частности, путем искажения информации о кандидате в шапке подписного листа), принуждения и подкупа?

Практически все основания для признания подписи недействительной в той или иной степени связаны с попытками противостоять этим нарушениям. Но формализация процедуры привела к тому, что наличие данных оснований стало важнее, чем выявление реального нарушения. Так, неполные данные адреса избирателя могут не позволить его идентифицировать, но достаточно часто это мнимое нарушение, и избирателя можно однозначно идентифицировать, например, когда не указан субъект РФ, район и т.п. Проблема неверного указания в подписном листе сведений о кандидате подменена проверкой соответствия формы подписного листа требованиям закона, в результате мы получили огромный набор абсурдных придирок.

Неудовлетворительной на практике получилась проверка возможности идентификации избирателя. Она проходит в несколько этапов. Сначала члены избиркома (или его рабочей группы) сверяют данные из подписных листов с регистром избирателей. При обнаружении расхождений они формируют запрос в МВД, оттуда приходит ответ, и, если в нем подтверждается расхождение, оно для избиркома является основанием для признания подписи недействительной.

Здесь возможно сразу несколько причин, из-за которых получается мнимое расхождение. Одна причина – ошибки в реестре и базе МВД, или даже не ошибки, а расхождения, связанные с различными переименованиями, не отраженными в паспортах граждан. Другая причина – неточности в запросе, вызванные либо неверным прочтением записи, выполненной плохим почерком, ошибками из-за неаккуратности проверяющего, а также сознательными искажениями. В результате объем мнимых расхождений может получиться довольно большим, а у кандидата остается слишком мало времени, чтобы доказать правильность данных всего объема [4].

Однако наиболее неудовлетворительной следует считать проверку подписных листов с помощью экспертов-почерковедов. Заявленная цель такой проверки – выявление подделки подписей. Однако эта цель не достигается и, скорее всего, не может достигаться, зато сложившаяся процедура способствует практически неограниченному произволу. Отметим, что в ряде случаев именно почерковеды браковали большую часть подписей: так было, например, у И.В.Яшина и Л.Э.Соболь (оба впоследствии были включены в реестр иностранных агентов) на выборах в Мосгордуму 2019 г. [4].

Во-первых, у почерковедов просто нет достаточных данных для экспертизы. В связи с этим они не могут оценить, чьей рукой выполнена подпись. В результате число подписей, квалифицируемых как недостоверные (то есть выполненные от имени избирателя другим лицом), обычно невелико, а чаще всего вообще равно нулю. До 2020 г. почерковеды в основном выявляли «цепочки дат», то есть строки подписных листов, где даты внесения подписи якобы выполнены одной рукой.

В 2020 г. была принята норма о том, что фамилию, имя и отчество избиратель должен вносить собственноручно. Обосновывалась эта норма тем, что почерковед получает образец почерка, на основании которого он сможет проверить соответствие подписи этому почерку. На деле у почерковеда лишь прибавились возможности браковать подписи по «косвенным» основаниям – в данном случае на основании утверждений о несобственноручном внесении фамилии, имени и отчества.

Во-вторых, настоящая почерковедческая процедура – весьма трудоемкий процесс. В условиях, когда почерковеду надо проверить в короткое время сотни или даже тысячи подписей, такая экспертиза превращается в профанацию. При этом в законе говорится о заключении эксперта, но на практике заключением признается просто подпись эксперта под утверждением о недействительности или недостоверности подписи (или нескольких подписей). Очевидно, что такое голословное утверждение заключением считаться не может. На это мы обращали внимание еще в 2008 г. [7: 111–115]. Наши оппоненты неоднократно ссылались на позицию Верховного Суда РФ, согласно которой на почерковедческую экспертизу не распространяются требования, установленные законодательством о судебной экспертизе [1; 4]. Учитывая большой объем работы экспертов, полагаю, что можно допустить, чтобы заключения экспертов были не столь подробными, как это требуется в законодательстве о судебной экспертизе, однако необходимо, чтобы заключения содержали обоснования, которые можно было бы проверить.

При этом отсутствие обоснований в данной ситуации оказывается не слабой, а сильной стороной почерковедческих «заключений». Необоснованные заключения оказывается невозможно опровергнуть никакими способами. И мы видим, что, в отличие от подписей, забракованных по другим основаниям, подписи, забракованные почерковедами, не удалось «отбить» никому (не считая тех редких ситуаций, когда почерковед забраковал несуществующую подпись) [4].

В связи с этим стоит еще раз обратить внимание на секретность методики, используемой почерковедами, проверяющими подписные листы [1], и подчеркнуть, что такая секретность в делах, касающихся реализации избирательных прав граждан, абсолютно недопустима.

В-третьих, нужно обратить внимание и на подмену оснований, обычно допускаемых экспертами. Поскольку в законе написано, что подпись признается недействительной, если дата поставлена избирателем не собственноручно, то утверждения почерковеда о том, что две даты поставлены одной рукой, не может считаться законным основанием для признания недействительной ни той, ни другой подписи (здесь аналогия с «прецедентом двух охотников» из уголовного права).

По поводу «цепочек дат» есть еще несколько соображений. Как отмечают специалисты, в написании цифр меньше признаков, чем в написании букв. Математики уже оценили: вероятность того, что среди пяти тысяч человек найдутся двое с одинаковым написанием цифр, достаточно велика. А психологи нам говорят, что написание цифр закладывается в детстве, и при этом дети очень часто подражают учителям математики. Нужно ли удивляться, если окажется, что у людей, проживающих в одном микрорайоне, написание цифр совпадает?

Тем не менее, наличие длинных цепочек дат с характерным написанием цифр можно считать косвенным признаком фальсификации подписей. Однако показательно, что у ряда кандидатов в депутаты Мосгордумы, получивших отказы в регистрации, преобладали «цепочки» из двух дат (парные цепочки) [4]. Наличие большого числа парных цепочек трудно объяснить иначе как ошибками (или произволом) почерковедов. Ведь если подписи действительно подделываются, одной рукой проставляется большое число как подписей, так и дат. А предположение, что один избиратель поставил дату за себя и еще за кого-то (если это не его родственник), – абсурдно.

И еще один важный момент. Как уже отмечалось, проверка подписных листов – трудоемкий процесс. При этом нередко возникают обоснованные подозрения в том, что подписные листы различных кандидатов проверяются с разной степенью тщательности [2: 699–708; 4]. Для того чтобы обеспечить соблюдение принципа равенства кандидатов, необходима разработка нормативов времени, как это делается для любых технологических процессов. Исходя из таких нормативов, должны приниматься решения как о количестве привлекаемых к проверке экспертов, так и о том, осуществлять ли полную или выборочную проверку (если закон позволяет выборочную проверку).

О недействительных и недостоверных подписях

Н.И.Воробьев и Д.М.Худолей пишут о желательности исключения из законодательства понятия «недействительная подпись». Обосновывается этот тезис как с терминологической («в юридической практике недействительными признаются не сами подписи на документах, а правовые акты, документы, сделки и т. п.»), так и с сущностной точек зрения [1]. Не буду обсуждать здесь терминологический вопрос, выскажусь лишь по существу.

Выше мы уже обсуждали основания для выбраковки подписей. Одно из них – подделка подписи, и в этом случае подпись должна признаваться недостоверной. Правда, бюрократизация процедуры и здесь привела к странным последствиям. Так, если проверка по базе МВД выявляет, что избиратель, якобы поставивший свою подпись, умер (до даты проставления подписи), такая подпись обычно признается недействительной, поскольку по закону признать недостоверной подпись может только почерковед. Однако по логике такая подпись должна считаться недостоверной, так как умерший человек не мог ее поставить.

Однако есть другие основания. Такими основаниями являются проставление подписи гражданином, не являющимся избирателем данного округа, проставление подписи ранее даты начала сбора подписей, невозможность однозначной идентификации избирателя. В этих случаях подделки нет, или она не доказана (поэтому подпись нельзя квалифицировать как недостоверную), но засчитывать такую подпись не следует. Ее нужно как-то квалифицировать, и для таких случаев понятие «недействительная подпись» мне кажется вполне приемлемым.

Другое дело, что, как верно отметил Д.М.Худолей, в случае электронного сбора подписей возможно полностью исключить такие нарушения и ошибки, и тогда ни недействительных, ни недостоверных подписей просто не будет.

В более ранних работах я высказывал мысль о необходимости установить для недействительных и недостоверных подписей разные предельные нормы [5: 100; 13: 157–159]. Обосновывается это предложение, во-первых, разной трудоемкостью проверки подписей на предмет недействительности и недостоверности, во-вторых, разной тяжестью нарушений.

Так, любая недействительная подпись – это результат ошибок, причем почти всегда незлонамеренных. Недостоверная, то есть поддельная подпись – результат преступления, предусмотренного Уголовным кодексом. Было бы неверно устанавливать одинаковые последствия для таких разных нарушений.

Вопрос этот связан и с другим: можно ли проводить выборочную проверку? И, на мой взгляд, ответ на этот вопрос может быть (или даже должен быть) разным для недействительных и недостоверных подписей.

С одной стороны, проверка на предмет действительности значительно менее трудоемка, чем на предмет достоверности. С другой стороны, из выборочной проверки можно сделать вывод только о вероятности того, что у кандидата недостаточно действительных подписей. Полагаю, что вопрос реализации гражданином пассивного избирательного права не может решаться на основе вероятностных соображений. Отмечу, что мои коллеги-математики не вполне согласны с этим тезисом, отмечая, что вероятность ошибки при выборочной проверке легко подсчитать [1]. Однако, как мы знаем из теории, такой подсчет допустим только в случае равновозможных событий. А при выборке подписей для проверки у нас нет уверенности в такой равновозможности, особенно если выбираются не сами подписи, а целиком подписные листы, поскольку доля брака у разных сборщиков, скорее всего, разная.

Таким образом, полагаю, что выбраковка недействительных подписей не может быть выборочной, и отказывать кандидату в регистрации можно только в том случае, если действительных подписей окажется недостаточно.

С недостоверными подписями ситуация иная. Каждая недостоверная подпись – это следствие уголовного преступления. Если их выявлено некое даже не очень большое количество – это серьезное основание не доверять кандидату. И в этом случае отказ ему в регистрации будет основан уже не на том, что он собрал недостаточное число подписей (как в случае недействительных подписей) – это уже будет санкция за преступление, пусть совершенное не им самим, но людьми, действовавшими в его интересах.

Некоторые коллеги отмечают, что кандидат не должен страдать из-за нарушений, допущенных сборщиками [1]. С такими утверждениями нельзя в полной мере согласиться. Если сборщики в совокупности не смогли собрать необходимое число действительных подписей, значит, кандидат не выполнил требования закона, и его нельзя регистрировать. Если среди собранных подписей выявлена некоторая заметная доля поддельных подписей (размер такой доли – вопрос для обсуждения), это основание для недоверия к кандидату: как минимум, это означает, что в его команде есть люди, способные на уголовное преступление.

Другое дело, что закон должен позволять кандидату самостоятельно выявлять как ошибки в подписных листах, так и фальсификацию подписей. Здесь важно и сокращение количества собираемых подписей (о чем шла речь выше), и предоставление возможностей для проверки, о чем писали коллеги [1].

О запасных подписях

При всех изменениях избирательного законодательства всегда были одинаковыми две количественные нормы: допустимая доля недействительных и недостоверных подписей и допустимый избыток представляемых подписей. Сначала обе нормы составляли 15%, затем 25%, позже 10% и, наконец, 5%.

Логика в таком равенстве вроде бы есть: если кандидат представил требуемое число подписей плюс избыток в количестве n%, а избирком забраковал более чем n% подписей, то возникают сразу два основания для отказа – превышение допустимой доли брака и недостаточное число действительных подписей.

Правда, с точки зрения строгой математики, это не так. Приведем конкретный наглядный пример. Допустим, для регистрации необходимо представить 1000 действительных подписей, а допустимая доля брака и допустимый избыток – 5%, то есть 50 подписей. Кандидат представляет 1050 подписей. Избирком проверяет все представленные подписи. Если он бракует 51 подпись, то число подписей, признанных действительными, оказывается недостаточным (999). А доля брака тем не менее лимит не превысит (51 / 1050 = 4,86%).

Иными словами, норма о допустимом избытке – более жесткая, позволяющая отказывать в регистрации, даже если доля брака меньше допустимой. И получается, что при сплошной проверке норма о превышении допустимой доли брака излишняя, она может работать только при выборочной проверке.

Если мы все же хотим учесть отмеченную здесь математическую закономерность, то норма о допустимом избытке подписей должна быть немного выше нормы о допустимой доле брака. Однако коллеги вполне резонно предлагают более радикальные изменения. В частности, звучат предложения вообще не ограничивать число представляемых подписей [1].

Это ограничение возникло из-за опасений, что избиркомам придется проверять слишком большое число подписей. Но коллеги предлагают вполне разумный подход: проверять подписи до тех пор, пока не будет достигнуто требуемое число действительных подписей [1]. С точки зрения целей регистрации по подписям это правильный подход. И все же тут возможны проблемы.

Этот подход может хорошо работать в случае кандидата с относительно небольшой долей брака. Если, скажем, эта доля составляет 12%, то, проверив 114% подписей, избирком выйдет на нужное число действительных подписей.

Но теперь представим себе кандидата, который представит, скажем, трехкратный избыток подписей, но подавляющее большинство из них окажутся недействительными. При указанном подходе придется проверять все представленные подписи. Можно даже предположить, что кандидат специально представит большое число подписей, чтобы у комиссии не хватило сил их все забраковать. Впрочем, эта проблема, скорее всего, лишь теоретическая. Ибо если бракуется подавляющее большинство подписей, то они бракуются по какому-то легко выявляемому основанию, и это не будет слишком трудоемко. Остается еще опасность представления большого избытка рисованных подписей. Но такая опасность – аргумент в пользу предложенных мной ранее выборочной проверки на предмет фальсификации подписей и небольшой допустимой доли таких подписей.

Есть еще одна проблема. Представим, что рабочая группа проверила не все подписи и нашла достаточное число действительных подписей. Но на заседании избиркома прозвучали обоснованные претензии к части подписей, признанных действительными, и избирком их забраковал. В этом случае надо проверять дополнительное число подписей, а времени на это уже может не быть. И хотя данная проблема, скорее всего, также теоретическая, ее в законе желательно предусмотреть.

Опрос избирателей как способ проверки достоверности подписей

Я уже упоминал, что на выборах депутатов Государственной Думы 1995 г. ОИК, где я был членом, провела опрос избирателей и с его помощью выявила подделку подписей. Тогда закон это не запрещал. Семь лет спустя по инициативе депутата А.И.Салия проводить проверку подписей методом опроса было запрещено. Это стало реакцией на злоупотребления, когда опросы стали проводиться с участием милиции и напуганные граждане стали отрекаться от реально поставленных подписей. Коллеги, отвергающие сейчас этот метод [1], очевидно, обеспокоены повторением этой практики.

Есть и другие соображения. Избирательная комиссия – не суд: ее деятельность столь строго не регламентирована, опрашиваемые ею лица не дают обязательства говорить только правду и не несут ответственности за ложные показания. Получается, что решение комиссии нельзя основывать на показаниях избирателей. Во всяком случае – решение о признании подписи недостоверной. С решением о признании подписи достоверной ситуация менее жесткая, если показание избирателя сталкивается с аргументами, вызывающими сомнение (например, с заключением почерковеда), и избирком основывается на презумпции достоверности.

Возможно, выход в том, чтобы решение о признании подписей недостоверными в случае превышения ими предельной нормы подтверждалось судом, как это предусмотрено в нашем проекте Избирательного кодекса [5: 101, 265].

Что касается показаний избирателей, чьи подписи оспариваются, в ходе судебного процесса, то такая практика уже сложилась. Вопрос только в том, что должны подтвердить такие показания. Если избиратель подтверждает, что собственноручно поставил подпись, то такое показание для суда должно быть весомым, когда нет явных расхождений между подписями в подписном листе и в паспорте. А вот утверждение избирателя, что он собственноручно поставил дату, уже менее надежно. Поскольку подписи гораздо чаще бракуются по основанию несобственноручного проставления даты (а теперь еще и по основанию несобственноручного указания ФИО), то в этом случае в решении суда есть логика. Тут просто надо отменять такие основания.

Заключение

В очередной раз мы можем убедиться, что проблема исправления ситуации с регистрацией кандидатов комплексная, она требует существенной переработки всего соответствующего раздела законодательства.

Разумеется, проблема эта сильно осложнена политическими факторами, то есть стремлением властной бюрократии управлять процессами регистрации в ручном режиме, не допуская к попаданию в избирательный бюллетень опасных для себя лиц. И без изменения политического вектора никакие подвижки здесь невозможны. Однако только изменение политического вектора вряд ли сильно изменит ситуацию. Поскольку уже сложились репрессивные нормы законодательства и еще более репрессивная практика его применения. И будет необходимо кардинально их менять.

Основные меры по исправлению законодательства были намечены в нашем проекте Избирательного кодекса 2011 г. [5]. Теперь они могут быть развиты и дополнены новыми идеями, подсказанными практикой (например, сбор подписей через электронные сервисы) и экспертами [1; 6].

Что касается практики, то ее придется выстраивать заново. Здесь важно, чтобы не только законодатели, но и правоприменители (избиркомы и суды) восприняли необходимость смены парадигмы: в ее основе должны лежать конституционные положения, согласно которым права и свободы человека «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» [11].

При этом в самом избирательном законодательстве желательно напрямую закрепить ряд принципов, ранее сформулированных судебными органами, как это сделано в проекте Избирательного кодекса: принцип соразмерности санкции правонарушению, применение санкции только при наличии вины кандидата. Сюда стоит добавить и принцип, согласно которому неустранимые сомнения толкуются в пользу регистрации кандидата [5: 238]. Эти принципы могут оказаться важными в спорных случаях, в том числе и для суда. Но, конечно, они должны быть подкреплены и конкретными нормами закона.

Поступила в редакцию 18.04.2024, в окончательном виде 22.04.2024.

---

Список литературы

1. Балабанова О.В., Большаков И.В., Бузин А.Ю., Воробьев Н.И., Грезев А.В., Евстифеев Р.В., Киселев К.В., Клыга А.А., Ковин В.С., Крыжов С.Б., Молчанов О.А., Нестеров Д.В., Покровская О.Л., Рачинский С.З., Рыбин А.В., Титов М.В., Федин Е.В., Худолей Д.М. Регистрация кандидатов и партийных списков на основании подписей избирателей. – Электоральная политика. 2024. № 1 (11). С. 2. - http://electoralpolitics.org/ru/articles/registratsiia-kandidatov-i-partiinykh-spiskov-na-osnovanii-podpisei-izbiratelei/
2. Бузин А.Ю. Российские выборы: изнутри, снаружи, сбоку. Записки негосударственного человека. М.: КнигИздат, 2020. 850 с.
3. Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М.: Весь Мир, 1997. 184 с.
4. Выборы-2019, которые потрясли Москву / Под ред. А.Е. Любарева. – Сайт Межрегионального объединения избирателей, 2020. Доступ: http://votas.ru/book-Moscow/vibory-2019.html (проверено 17.02.2024). - http://votas.ru/book-Moscow/vibory-2019.html
5. Избирательный кодекс Российской Федерации – основа модернизации политической системы России / Под ред. А.Е. Любарева. М.: ГОЛОС, 2011. 460 с.
6. Ковин В.С. «В поддержку выдвижения кандидата»: от «сбора подписей» к «демонстрации поддержки». – Электоральная политика. 2024. № 1 (11). С. 3. - http://electoralpolitics.org/ru/articles/v-podderzhku-vydvizheniia-kandidata-ot-sbora-podpisei-k-demonstratsii-podderzhki/
7. Любарев А.Е., Бузин А.Ю., Кынев А.В., Скосаренко Е.Е. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания пятого созыва. Бюллетень Национального центра демократических процедур, выпуск № 5, март 2008. 194 с.
8. Любарев А.Е. Выборы в Москве: опыт двенадцати лет. 1989–2000. М.: Стольный град, 2001. 416 с.
9. Любарев А.Е. Есть ли логика в законодательном регулировании регистрации кандидатов на основании подписей избирателей. – Юридические исследования. 2016. № 8. С. 1–8. DOI: 10.7256/2409-7136.2016.8.18949 - https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=18949
10. Любарев А.Е. Необходимость социологических и политологических знаний для совершенствования избирательного законодательства. – Электоральная политика. 2019. № 2. С. 1. - http://electoralpolitics.org/ru/articles/neobkhodimost-sotsiologicheskikh-i-politologicheskikh-znanii-dlia-sovershenstvovaniia-izbiratelnogo-zakonodatelstva/
11. Любарев А.Е. Регистрация кандидатов и партийных списков: необходима смена парадигмы. – Конституционное и муниципальное право. 2019. № 12. С. 46–52.
12. Любарев А. Моя летопись выборов: 1989–2018. М.: Издательские решения, 2018. 600 с.
13. Любарев А. На пути к реформе законодательства о выборах: позиция экспертов. М.: Издательские решения, 2019. 242 с.
14. Международные избирательные стандарты: Сборник документов и материалов: Выпуск четвертый / Отв. ред. В.И. Лысенко. М.: ЦИК РФ, 2016. 768 с.
15. Мельконьянц Г.А. Электронная демократия – средство повышения доверия к выборам. – Гражданин. Выборы. Власть. 2016. № 4. С. 120–122.
16. Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: Материалы международной конференции / Под ред. А.В. Иванченко, А.Е. Любарева. М.: Аспект Пресс, 2006. 348 с.