Между правом и забвением: конституционные стандарты дистанционного электронного голосования

Брикульский И.А.

Аннотация

Автор исследует проблему нормативного правового регулирования дистанционного электронного голосования с точки зрения соответствия принципу верховенства права, а также конституционным принципам свободных выборов. Анализ настоящего материала ограничивается исключительно правовой оболочкой ДЭГ. По мнению автора, потенциальная дискуссия о ДЭГ невозможна без анализа конституционно-правового аспекта, отсутствие которого делает такие споры бессмысленными. Для оценки соответствия ДЭГ вышеуказанным принципам предлагается использовать два авторских теста: тест на соответствие стандартам правового закона и тест на соответствие конституционным принципам свободных выборов. Для разработки первого теста автор обращается к теории права как мере свободы и справедливости, практике Конституционного Суда РФ, ЕСПЧ, а также Венецианской комиссии, проводит систематизацию требований, предъявляемых к закону как результату деятельности парламента и пригодных для оценки ДЭГ и избирательного законодательства. Для разработки второго теста автор обращается к базовым принципам организации выборов, к их конституционным принципам, проводит тест на соответствие указанным принципам текущего законодательства о ДЭГ.

---

Введение

Дистанционное электронное голосование – достаточно сложное явление в политическом и правовом поле, которое, тем не менее, стремительно внедряется в электоральные практики достаточно сталинскими темпами: с 2019 г. и трёх округов на выборах депутатов Мосгордумы до федерального масштаба на президентских выборах 2024 г. Дать оценку со стороны одной лишь плоскости явно недостаточно, будь это юриспруденция, программирование, математика или политология. Любое исследование, которое посвящено ДЭГ, но претендующее, подобно гегельянской системе, на полную идеальную завершённость, будет страдать нехваткой межотраслевого подхода. Настоящий материал также не может объективно поставить точку в правовых исследованиях по ДЭГ. Вместо этого он попробует задать отправную точку или тон таким дискуссиям, в первую очередь, среди правоведов. Отправной точкой служат вопросы конституционности правовой оболочки ДЭГ, без обсуждения которой все прочие дискуссии о принципах, нормах, эффективности и инструментах, на наш взгляд, не имеют никакого смысла.

Мы категорически не согласны с авторами-правоведами, оценивающими какой-либо отдельный фрагмент ДЭГ, создавая видимость дискуссии и неоднозначной позиции. На наш взгляд, по ряду вопросов не может быть неоднозначной позиции подобно тому, как нормативный акт не может быть полуконституционен: он либо неконституционен (полностью или в части), или конституционен. Точно так же и с проблемами правовой определённости в нормативных актах: либо она присутствует, либо отсутствует, а если есть существенные сомнения, то они толкуются в сторону отсутствия правовой определённости.

Цель настоящей статьи – оценить правовую оболочку ДЭГ, а в фокусе нашего внимания – нормативное регулирование ДЭГ. Основная претензия, как покажет дальнейший анализ, сводится исключительно к оценке юридической оболочки ДЭГ, а не ДЭГ и электронному голосованию как явлению. Мы не будем оценивать аргументы об уместности или целесообразности ДЭГ, его эффективности, удобстве, скорости, поскольку, во-первых, такие аргументы несущественны для права и вопросов конституционности, во-вторых, из-за оценочного характера таких аргументов, в-третьих, оставив эти категории для оценки специалистов из других областей.

В настоящем материале мы предлагаем два авторских теста на оценку конституционности юридической оболочки ДЭГ: первый – на соответствие ДЭГ стандартам правового закона (принципу верховенства права), второй – конституционным принципам свободных выборов. Для разработки теста на соответствие стандартам правового закона была проведена систематизация подходов Конституционного Суда РФ и Венецианской комиссии в части требований верховенства права в законотворчестве, выделены базовые и пригодные критерии и стандарты, без которых закон нельзя назвать правовым, следовательно, и конституционным: (1) правовая определённость, (2) стабильность, (3) предсказуемость, (4) доступность закона, (5) пределы административного усмотрения.

Оба теста могут быть использованы как одновременно и поэтапно (сначала тест на оценку стандартам правового закона, затем – конституционным принципам), так и в качестве альтернативных. Теоретическая значимость заключается в следующем. Во-первых, в том, что оценивается непосредственно регулирование ДЭГ на предмет его соответствия базовым требованиям верховенства права и стандартам свободных выборов, то есть анализ отталкивается от правового фундамента, без которого любая другая юридическая аналитика ДЭГ будет неполной. Во-вторых, в том, что мы постараемся вернуть дискуссию о ДЭГ в конституционно-правовое, а не техническое русло: на наш взгляд, ряд научных юридических материалов о ДЭГ ограничивается лишь формальной оценкой имеющихся актов и лишен содержательного правового, в особенности конституционно-правового, анализа. Сам же анализ ДЭГ, как правило, ограничивается лишь описанием и поверхностной оценкой роли таких актов в системе законодательства. При этом законодательство не подвергается критической оценке и воспринимается подобно гегелевскому принципу: что действительно, то разумно. В-третьих, в том, что мы сконцентрируемся на вопросах права и Конституции, оценивая ДЭГ как правоведы и не оценивая ДЭГ как представители политических наук, политических движений, технические специалисты и т.д. Практическая значимость заключается в том, что такие тесты могут быть использованы как в разработке нормативных актов, связанных с ДЭГ, так и в правоприменительной практике для защиты избирательных прав как непосредственно избирателей, так и кандидатов.

Используемые сокращения:

ДИТ – Департамент информационных технологий Москвы;

ДЭГ – дистанционное электронное голосование;

ЦИК – Центральная избирательная комиссия России;

ТИК ДЭГ – Территориальная избирательная комиссия ДЭГ;

ТЭГ – терминал электронного голосования;

Закон «Об основных гарантиях…» – Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ;

Постановление (постановления – зависимости от контекста) ЦИК о порядке ДЭГ – Постановление ЦИК России от 20 июля 2021 № 26/225-8 «О Порядке дистанционного электронного голосования на выборах, назначенных на 19 сентября 2021 года», Постановление ЦИК России от 20 декабря 2023 года № 143/1099-8 «О дистанционном электронном голосовании на выборах Президента Российской Федерации, назначенных на 17 марта 2024 года».

1. Стандарты правового закона: может ли конституция требовать качественных законов от парламента?

Сама по себе постановка вопроса может показаться ошибочной: законотворчество – исключительное ведение парламента, который сам определяет содержание и характер принятых им актов. Ф.А.Хайек указывал, что законодательный орган не связан никаким иным законом, «сказанное им по любому отдельному вопросу имеет силу общего правила и заменяет собой любое существующее правило» [52: 145]. Иными словами, парламент как институт власти связан только конституцией и не связан никакими другими законами. Следовательно, единственная воля, которой связан законодатель – это исключительно воля самого законодателя. Но следует ли из тезиса об исключительно парламентской компетенции в сфере законотворчества то, что парламент обладает абсолютной и неограниченной компетенцией? Даже если основной закон государства не оговаривает строгие пределы усмотрения законодателя по вопросам собственной компетенции, это ещё не означает, что такая компетенция абсолютна. Иное бы означало, что для конституционности и законности актов парламента достаточно лишь того, чтобы акт был принят непосредственно парламентом, то есть был законом в его формально-юридическом смысле.

Проблема разграничения права и закона достаточно давно известна правовой науке [5]. Например, В.С.Нерсесянц указывал, что нормы законодательства являются правовыми лишь постольку, поскольку в них выражен принцип формального равенства и свободы индивидов, закон может как соответствовать праву, «так и расходиться с ним» [10: 18]. Г.Радбрух указывал, что полезность закона выражается в том, что он создаёт правовую определённость и стремится к справедливости, при этом правовая определённость не является самоцелью и необходима для обеспечения справедливости. В случаях, если закон вопиюще не совместим со справедливостью и отрицает её, то он лишается юридической силы и подчиняется справедливости [46: 233]. Соответственно если законы попирают волю к справедливости, то такие законы недействительны, носят неправовой характер, народ не должен им подчиняться [46: 225–226]. По мнению В.А.Четвернина, государственные органы должны наделяться только такими властными полномочиями (компетенцией), которые необходимы для «обеспечения свободы, пресечения и подавления агрессивного насилия» [53: 13], а свобода, включая равенство в свободе, – «сущность права, правового закона и правового государства» [53: 19].

Можно предположить, что российская Конституция эксплицитно не содержит каких-либо требований к качеству принимаемых Федеральным Собранием законов. Однако эксплицитность конституционных норм ещё не означает, что таких требований нет. По мнению В.М.Исакова, стандарты правового закона выводятся из ряда статей Конституции, тем самым обязывая законодателя действовать в духе права и принимать правовые законы – статей 1 (часть 1), 2, 15 (части 1 и 2), 17 (части 1–3), 18, 19 (части 1 и 2), 45, 46, 55 (части 2 и 3) [5]. Иными словами, данный автор выводит требования и стандарты правового закона не столько из духа Конституции, сколько из её буквы. Рассмотрим ряд ключевых положений Конституции, которые, на наш взгляд, в большей степени отражают требования к качеству законов.

Так, согласно статье 1 (часть 1) Конституции, Россия является правовым государством, что обязывает все государственные органы действовать в соответствии с этим принципом. Статья 15 (части 1 и 2) закрепляет за Конституцией высшую юридическую силу, прямое действие, применение на всей территории России, а публичная власть в лице государственных органов и местного самоуправления обязана строго соблюдать положения Основного закона. Следовательно, закрепление в Конституции принципа правового государства автоматически обязывает законодателя исполнять и воплощать этот обязательный к исполнению принцип. Статья 2 Конституции устанавливает, что высшая ценность для государства – человек, его права и свободы, а их признание, соблюдение и защита – обязанность государства, а значит, никакая иная ценность не может стоять выше. Распространяя требования статьи 2 на деятельность парламента, можем сказать, что при регулировании какой-либо области правоотношений, права и свободы человека должны превалировать над удобством государственного управления или публичным интересом государства.

Хотя, по мнению В.М.Исакова, не менее важную роль в определении стандартов правового закона также играют статьи 17, 18, 19, 45, 46, 55 (части 2 и 3), на наш взгляд, в наибольшей степени такие стандарты артикулированно выражены именно в статье 18 Конституции. Статья 18 Конституции не просто закрепляет то, что права и свободы являются непосредственно действующими. В контексте нашего материала важнее другая часть нормы: права и свободы «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти…» (выделено мной – И.Б). На наш взгляд, к стандартам правового закона в контексте ДЭГ также следует отнести положения части 3 статьи 15 Конституции РФ, согласно которой любые нормативные правовые акты, которые затрагивают права, свободы и обязанности, не могут быть применены, если не были опубликованы для всеобщего сведения.

С учётом того, что ДЭГ непосредственно касается выборов, следует также учитывать статью 3 (части 3 и 4) Конституции, закрепляющую, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы, а присвоение властных полномочий преследуется по закону. Последнее в контексте избирательных отношений, на наш взгляд, предполагает также запрет присвоения органами законодательной или исполнительной власти тех полномочий избирательных органов, которые связаны с организацией выборов.

Следовательно, у законодателя есть достаточно чёткий ориентир: широкая и не связанная каким-либо законом дискреция законодателя связана достаточно чёткими требованиями Конституции. Это нашло отражение в практике Конституционного Суда РФ. Например, Конституционный Суд РФ указывал, что норма должна соответствовать общеправовому критерию определённости, ясности и недвусмысленности правовой нормы. Этот критерий Суд выводит из требований верховенства права как синонима правового государства, а также принципа равенства, поскольку равенство можно обеспечить лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями [29]. Соответственно, обратное, то есть неопределённость содержания норм, влечёт их неоднозначное понимание и применение, создавая возможность неограниченного усмотрения, следовательно, неизбежно ведёт к произволу, а произвол – к нарушению прав и свобод [19; 16].

В ряде других решений Конституционный Суд сформулировал требования к качеству закона более чётко: во-первых, норма должна быть формально определённой, чёткой, ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, как следствие, их произвольного применения, во-вторых, вводить только такие ограничения, которые отвечают требованиям справедливости, в-третьих, стабильной и соответствовать правовым ожиданиям участников правоотношений [35; 15]. На стандарте предсказуемости и стабильности правового регулирования следует остановиться подробнее. Конституционный Суд РФ указывал, что регулирование не должно обладать эффектом внезапности, а участники правоотношений должны в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения, быть уверенными в неизменности своего статуса и приобретённых прав [14; 20; 22; 27].

Применительно к избирательным правоотношениям Суд указывал, что стабильность избирательного закона – это гарантия равенства и избирательных прав граждан, а внесение принципиальных изменений в избирательное законодательство должно осуществляться в разумные сроки, чтобы участники правоотношений могли своевременно учесть новые правила организации и проведения выборов и иметь равные возможности для подготовки к участию в них, в том числе в качестве кандидатов и избирательных объединений. По мнению Конституционного Суда РФ, отступление от такого стандарта означает создание преимущества для отдельных политических партий, то есть нарушает конституционные принципы многопартийности и конкуренции [13]. Следовательно, к необходимым стандартам правового закона мы также отнесём конституционные гарантии политической конкуренции (части 1–4 статьи 13 Конституции РФ).

Стандарты правового закона не ограничиваются Конституцией РФ: стандарты и требования также встречаются в рекомендациях Венецианской комиссии и ЕСПЧ. Несмотря на выход России из Совета Европы в 2022 г., эти стандарты по-прежнему играют важную роль. Во-первых, регулирование о ДЭГ принималось в период, когда Россия была членом Совета Европы, тем самым, возлагая на государство обязательство, как минимум, исполнять решения ЕСПЧ, как максимум, прислушиваться к рекомендациям Венецианской комиссии. Во-вторых, выход из Совета Европы не должен означать, что Россия может снижать стандарты верховенства права. По мнению В.М.Исакова, использование ЕСПЧ формулировки «предусмотрено законом» не просто отсылает к национальному законодательству, но касается «качества закона» и его совместимости с верховенством права. ЕСПЧ также указывал, что соблюдение Конвенции невозможно без приведения национального законодательства в соответствие стандартам верховенства права [5]. На наш взгляд, стандарты законов в практике ЕСПЧ практически полностью пересекаются со стандартами, содержащимися в Конституции РФ и решениях Конституционного Суда РФ. Из практики ЕСПЧ можно вывести следующие стандарты правовых законов: (1) доступность и предсказуемость закона и любого другого нормативного акта, регулирующего права, свободы и обязанности, (2) чёткие пределы свободы усмотрения властных органов и защита от произвольного вмешательства в права и свободы, (3) точность и ясность нормы [5].

Стандарты правового закона также содержатся в ряде материалов Венецианской комиссии: доклад о верховенстве права [6] и контрольный список вопросов для оценки соблюдения верховенства права [7]. Мы не будем останавливаться на них подробно, так как в большей части данные рекомендации воспроизводят уже упомянутые здесь стандарты. Особого внимания заслуживает Доклад о соответствии дистанционного голосования и электронного голосования стандартам Совета Европы (отметим, что по объективным причинам доклад не содержит деления на дистанционное электронное голосование и электронное голосование на участке) [1]. В большей степени доклад описывает проблемы, характерные для голосования по почте. В отношении электронного голосования внимание, скорее, уделяется проблемам надёжности и безопасности: электронное голосование, по мнению Комиссии, следует использовать лишь в случае, если оно безопасно, надёжно и соответствует стандартам прозрачности. В качестве одной из мер надёжности приводится возможность избирателей получить подтверждение своих голосов, внести коррективы, соблюдая тайное голосование. Венецианская комиссия также указывает, что период, в течение которого может быть проведено электронное голосование, должен быть определён и доведен до сведения общества задолго до начала голосования. Участники избирательного процесса должны быть проинформированы задолго до начала голосования о том, как будет организовано электронное голосование.

Суммируя вышеизложенное, можно выделить следующие стандарты правового закона:

1) правовая определённость: ясность, чёткость, точность правовой нормы, исключение её двусмысленности;

2) стабильность и предсказуемость, разумные сроки изменений, соответствие правовым ожиданиям;

3) доступность закона или иного нормативного акта;

4) запрет неограниченного усмотрения административных органов, полномочия административных органов должны чётко следовать из закона.

Отметим, что в данном разделе мы касались исключительно вопросов стандарта правового закона, то есть его качества с точки зрения верховенства права, оценивая его, скорее, по форме. Это не снимает обязанности оценить регулирование ДЭГ так же и с точки зрения конституционных принципов свободных выборов: равенства, тайны голосования, организации выборов избирательными органами, гласности и открытости.

2. Проблемы соотношения: стандарты правового закона и ДЭГ-регулирование

Несмотря на то что внедрение ДЭГ начинается с 2019 г., в этом материале мы будем отталкиваться от норм о ДЭГ, которые были закреплены в Законе «Об основных гарантиях…» и стали нормативным основанием для федеральных выборов – депутатов Государственной Думы 2021 г., а также Президента России в 2024 г. В первую очередь, речь идёт о пункте 14 статьи 64 Закона «Об основных гарантиях…» в редакции от 23 мая 2020 г. (в настоящее время утратила силу), поскольку именно такая редакция действовала на момент выборов депутатов Государственной Думы, а также о статье 64.1 того же закона в действующей редакции (нормы о ДЭГ, которые присутствуют в законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента, подробно рассматривать нет смысла, поскольку они не содержат подробного регулирования и всего лишь отсылают к Закону «Об основных гарантиях…»).

2.1. Проблемы правовой определённости при ДЭГ-регулировании

Стандарт правовой определённости предполагает, что положения закона должны быть ясными, чёткими, точными, непротиворечивыми. Обеспечить правовую определённость закона – значит изложить его таким образом, чтобы закон был понятен участникам правоотношений, деятельность которых он регулирует. Из чётких и точных формулировок закона должна следовать не только сфера регулируемых правоотношений, но и должная степень детализации действий участников правоотношений, последствия юридически значимого результата их поведения. Если же норма закона определена с недостаточной степенью точности, ясности и чёткости, это приводит к её двусмысленности, расширительному толкованию, противоречивому применению, а значит, к произволу и нарушению прав. Несоблюдение базового стандарта правовой определённости – «отправная точка» для нарушения всех прочих стандартов правового закона, которые следуют именно из правовой определённости.

Дистанционное электронное голосование – это не просто новая форма голосования в России. Эта форма существенно отличается от всех прочих известных электоральных практик в России. Как минимум, в силу того, что все электоральные процессы проходят не на бумаге, что делает любой контроль за ними практически невозможным. ДЭГ неизбежно влияет не только на процесс голосования, а в целом на всю избирательную кампанию и, в особенности, – на конституционные принципы проведения выборов (об этом в других частях материала).

Следовательно, внедрение новой формы голосования (ДЭГ) должно сопровождаться разработкой тщательного и проработанного юридического текста: правовая основа ДЭГ должна быть разработана так же подробно, как и правовая основа традиционного голосования. Очевидно, если даже имеющийся массив нормативного регулирования и стандартов бумажного голосования может допускать и допускает нарушения, то что можно говорить о форме голосования, которая как бы спрятана от ключевых участников избирательных правоотношений?

Пункт 14 статьи 64 Закона «Об основных гарантиях…» сформулирован достаточно просто: как право ЦИК России по собственному усмотрению принимать решение о проведении ДЭГ на любом этапе избирательной кампании. Именно с этой нормой были проведены выборы депутатов Госдумы в 2021 г. Положения статьи 64.1 Закона «Об основных гарантиях…» отличаются немногим: пункты 2 и 4 статьи фактически воспроизводят с небольшой разницей положения утратившего силу на тот момент пункта 14 статьи 64. В остальном новая статья 64.1 не содержат подробного регулирования ДЭГ, а лишь содержит ряд технических и процедурных подробностей.

В нормах о ДЭГ отсутствуют ключевые положения, которые бы позволяли назвать норму ясной, точной, чёткой и понятной. Ключевой вопрос: как будет соотноситься ДЭГ с конституционными принципами проведения выборов (имеются в виду принципы, прописанные в статье 3 Закона «Об основных гарантиях…»), гарантиями избирательных прав, которые в Законе «Об основных гарантиях…» преимущественно прописаны для бумажного голосования? Аналогично: как в целом ДЭГ будет соотноситься с законом, который ориентирован преимущественно на бумажное голосование, ведь ряд требований для ДЭГ юридически и фактически невыполнимы? Тайна голосования и гарантии её обеспечения, обеспечение наблюдения, гарантии открытости и прозрачности, гарантии прав кандидатов, запрет принуждения и т.д. – все эти принципы так и не были адаптированы для ДЭГ непосредственно в законе. Из указанных норм закона фактически следует только одно: публичные полномочия избирательных комиссий по организации ДЭГ, но при этом пределы их усмотрения, пределы такой власти, их чёткие полномочия не предусматриваются. Проблема правовой определённости Закона «Об основных гарантиях…» усугубляется законами, которые носят характер lex specialis и регулируют выборы Президента и депутатов Госдумы. Так, статья 69 (часть 17) Закона о выборах Президента и статья 81 (часть 17) Закона о выборах депутатов Госдумы предусматривают, что ДЭГ проводится в соответствии с требованиями Закона «Об основных гарантиях…» и в порядке, который будет установлен ЦИК. Складывается немного парадоксальная ситуация: специальные нормы отдают предпочтение общим нормам, которые данный вопрос вовсе не регулируют.

Следовательно, в силу того что положения о ДЭГ не устанавливают ключевые параметры избирательного закона, его непосредственную реализацию, мы можем говорить не столько о правовой неопределённости – то есть когда норма присутствует, но недостаточно урегулирована, нет ясности, чёткости и т.д., – сколько о более глобальном дефекте – правовом пробеле, – то есть когда существенно важный для правоотношений вопрос не урегулирован вообще. Конституционный Суд РФ в своей практике многократно указывал, что если возникший в законе пробел непреодолим с помощью правоприменения ординарных юрисдикционных средств, то такой вопрос приобретает конституционный характер и может быть разрешен посредством конституционной юрисдикции [17; 34; 41; 37]. Суд также указывал, что одно только наличие правовой неопределённости достаточно, чтобы признать норму противоречащей Конституции РФ [25; 21].

На этот аргумент можно было бы возразить: можно ли назвать пробельной норму, которая отсылает к решению ЦИК и избирательных комиссий субъектов РФ? На наш взгляд, здесь существенно важна такая оговорка: отсылка идёт не к конкретному решению, а фактически к усмотрению избирательных органов. Иными словами, законодатель перепоручает ЦИК урегулировать ДЭГ при соблюдении ряда формальных критериев, как того требует пункт 13 статьи 64.1 Закона «Об основных гарантиях…». Требования этого пункта носят технический и организационный характер. Законодатель подробно конституционные принципы свободных выборов при ДЭГ так и не урегулировал. Сделаем оговорку: регулирование ДЭГ и избирательного процесса – это ведение законодателя, поэтому даже перепоручение ЦИК урегулировать эти принципы означало бы вторжение в компетенцию законодательной власти.

Предположим, что такое регулирование со стороны ЦИК было бы допустимо. Во исполнении этих норм принимался ряд постановлений ЦИК о порядке ДЭГ. Возьмём за основу постановление, действовавшее в период выборов депутатов Госдумы [45]. Во-первых, в данном постановлении отсутствует регулирование специфики избирательных прав при ДЭГ, в особенности тех избирательных гарантий, которые есть у бумажного голосования. Аналогично проблема касается и принципов свободных выборов. Во-вторых, постановление не справляется и с технической частью: из текста не следует, какое программное обеспечение будет использовано – шифрование или информационная система, – как будет обеспечиваться тайна голосования и наблюдение за ходом голосования, какие гарантии и возможности получают кандидаты в связи с проведением электронного голосования.

Оппоненты такой точки зрения могут возразить: возможно ли подробное регулирование ДЭГ даже на подзаконном уровне, учитывая, что в целом такая форма голосования зависит от меняющихся технических и информационных деталей? Мы согласимся с тем, что ДЭГ в большей степени зависит от таких технических деталей и особенностей, которые недоступны гражданину, не обладающему специальными знаниями в области математики, шифрования, блокчейна, информационных технологий. Однако это только подтверждает наш основной тезис: введение ДЭГ должно сопровождаться не менее подробным регулированием избирательных прав и избирательных процедур, чем при традиционном голосовании, по крайней мере, там, где это максимально возможно. «Технический характер», цифровизация и т.д. не снимают с законодателя обязанности создать надлежащие гарантии избирательных прав, отразив это в более качественном законе.

Пробельность регулирования говорит о том, что законодатель даже не предпринимал должных шагов к поиску баланса между правовой детализацией и особым характером ДЭГ. Именно правовая неопределённость и правовая пробельность нормативного регулирования ДЭГ является «отправной точкой» для отступления от других стандартов правового закона – стабильности, предсказуемости, доступности.

Примечательно, что ряд авторов утверждают, что на сегодняшний день в избирательном законодательстве «закреплены только базовые аспекты, касающиеся проведения дистанционного электронного голосования, в то время как детали его организации и проведения устанавливаются на подзаконном уровне» [9]. При этом авторы статьи утверждают, что ими «проанализированы основные правовые акты», которые регулируют ДЭГ. Такие утверждения кажутся безосновательными и спорными по нескольким причинам. Во-первых, как можно назвать даже базовым регулированием его фактическое отсутствие в законе? Во-вторых, как можно утверждать урегулированность деталей даже на подзаконном уровне, если необходимые детали, в том числе технического характера, а также применимые к ДЭГ гарантии избирательных прав там отсутствуют?

2.2. Предсказуемость ДЭГ-регулирования и проблемы правомерных ожиданий

Предсказуемость как один из стандартов правового закона означает: во-первых, закон должен быть провозглашён и доступен прежде, чем начнётся его применение, во-вторых, сформулирован достаточно ясно и точно, чтобы участники правоотношений могли согласовать с ним должную меру своего поведения, иметь возможность предвидеть последствия своих действий. Иными словами, из нормы гражданин должен понимать, как она будет применяться к конкретным поступкам и действиям и к какому результату это приведёт. Конституционный Суд РФ акцентировал внимание на недопустимости эффекта внезапности: нормотворческая политика должна быть предсказуемой, позволяя гражданам в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего статуса, приобретённых прав [14; 20; 22; 27]. Нормы о ДЭГ трудно назвать предсказуемыми: как минимум, потому что они являются пробельными: нельзя предсказать то, чего объективно не существует.

Рассмотрим это на примере выборов депутатов Госдумы 2021 г. Пункт 14 статьи 64 Закона «Об основных гарантиях…» появляется только в 2020 г., то есть до выборов депутатов Госдумы остаётся практически год. Тем не менее, это не влияет на предсказуемость нормы в силу её пробельности: один лишь факт предположения того, что на федеральных выборах может быть проведён ДЭГ, не означает, что участники избирательных правоотношений могут предвидеть все нюансы потенциального регулирования со стороны ЦИК. Указанная норма предусматривает, что ЦИК самостоятельно принимает решение о проведении ДЭГ. Сроки законом не устанавливались. Указ Президента РФ о назначении выборов датируется 17 июня 2021 г., а постановление ЦИК о порядке проведения ДЭГ – 20 июля 2021 г. Следовательно, ключевой на тот момент акт, который должен урегулировать вопросы ДЭГ, принимается чуть более чем через месяц после начала избирательной кампании. Отметим, что информация об использовании ДЭГ на выборах 2021 г. была ещё в Постановлении ЦИК России от 25 мая 2021 г. №7/49-8, однако этот акт лишь констатировал использование ДЭГ, но не устанавливал порядок его назначения или процедуры. Срок с 25 мая в любом случае недостаточен, так как до назначения выборов оставалось меньше месяца.

В любом случае, ключевые аспекты регулирования ДЭГ появляются не к началу избирательной кампании, а уже после неё: в случае с Госдумой фактически после этапа выдвижения кандидатов. Предсказуемость, наоборот, должна предполагать, что период, в течение которого может быть проведено ДЭГ, а также механизм реализации этой формы голосования должны быть определены задолго до начала голосования, в данном случае – раньше начала самой избирательной кампании. Предсказуемость должна позволить кандидатам, партиям и избирателям понять, как будет организовано электронное голосование и какие меры будут применяться для его должного обеспечения.

Как результат, участники избирательного процесса либо не могут знать об использовании ДЭГ, поставлены перед фактом уже начавшейся избирательной кампании, и, соответственно, не могут предположить, как именно эта форма голосования скажется на реализации их конституционных прав, либо должны в достаточно короткий срок учесть новые электоральные правила. Определённый временной промежуток, необходимый для адаптации участников избирательного процесса, отсутствует. Следовательно, кандидаты оказываются неподготовленными к новой форме голосования, а их устойчивый и признанный статус зависит от усмотрения административных органов.

Отступление от принципа предсказуемости нарушает и принцип правомерных ожиданий, согласно которому государство при регулировании обязано максимально учитывать обоснованные ожидания граждан, сложившиеся на основе ранее действовавшего регулирования [31; 18]. Участники избирательных отношений, действующие на основании закона, не должны быть обмануты в своих правомерных ожиданиях. Очевидно, что за разумное время до назначения выборов, а также в период избирательной кампании, кандидаты и партии исходят из неизменности своего статуса, в особенности объёма прав, обязанностей, не предполагая их изменение. Иными словами, кандидаты и партии строят свои планы исходя из того, как будут работать механизмы бумажного голосования, то есть исходят из того, что регулирование избирательного процесса останется неизменным до конца избирательной кампании.

2.3. Стабильность регулирования

Стандарты предсказуемости и стабильности тесно связаны друг с другом и практически неотделимы, учёные-правоведы иногда их не разграничивают: очевидно, без предсказуемого регулирования не может быть стабильности, и наоборот. Оба стандарта предполагают разумную предсказуемость действий государства, а также связаны с обеспечением конституционного принципа равенства. Здесь мы будем придерживаться подхода Венецианской комиссии: стандарт предсказуемость предполагает, что закон сформулирован ясно, чётко и точно, чтобы участники правоотношений могли с ним согласовывать свои действия, предвидеть последствия своих действий и так далее, а стандарт стабильности – что установленные правила поведения будут неизменными в течение разумного периода, а в случае изменений регулирования у граждан будет время согласовать с законом свои действия. Предсказуемость касается появления ДЭГ как формы голосования в принципе, а также её регулирования уже в период избирательной кампании. Стабильность касается уже свершившегося факта появления ДЭГ в нормативном регулировании и его последующего изменения в течение всей избирательной кампании.

Отметим, что де-юре законодательное регулирование ДЭГ можно назвать стабильным: норма о праве ЦИК по своему усмотрению принимать решение о ДЭГ появляется в Законе «Об основных гарантиях…» в 2020 г., то есть за год до выборов депутатов Госдумы в 2021 г. Правки в этот закон в 2021 и 2022 гг. также юридически устоялись до президентских выборов 2024 г. Поэтому, говоря о нарушении стабильности регулирования, мы говорим о регулировании ДЭГ другими органами, наделёнными административными полномочиями, в первую очередь, ЦИК.

Главная проблема регулирования ключевых аспектов не законом, а актом административного органа очевидна: в то время как при принятии закона учитывается максимально возможное количество мнений и точек зрения (по крайней мере, формально), а сам процесс занимает время, чтобы эти точки зрения согласовать и учесть, то для принятия или изменения акта ЦИК достаточно одной воли самого административного органа. У ЦИК де-юре при регулировании таких вопросов нет обязательства учитывать альтернативные позиции или обсуждать с общественностью, то есть нет естественных сдержек в лице политических партий или общественности. Более того, сам закон не обязывает ЦИК это делать. Поскольку ДЭГ регулируется актом ЦИК, а не законом, на акты такого органа не распространяется и требование о стабильности законодательного регулирования: ЦИК может не просто принимать решение о порядке ДЭГ на любом этапе избирательной кампании, но и менять акты о ДЭГ также в течение всей избирательной кампании, при этом без необходимости их согласовывать с кем-либо. Так, изменения в порядок ДЭГ на выборах в Госдуму 2021 г. вносились несколько раз, последнее изменение датируется 3 сентября, то есть за 14 дней до первого дня голосования.

Ещё одной иллюстрацией может служить попытка урегулировать московскую информационную систему ДЭГ в 2021 г. Так, Постановление Правительства Москвы №1418-ПП «О государственной информационной системе «Система электронного дистанционного голосования» было принято 13 сентября 2021 г., то есть за 4 дня до первого дня голосования (17 сентября). Более того, само постановление было опубликовано лишь 16 сентября [42], то есть за день до первого дня голосования. Последнее позволяет констатировать как проблему стабильности регулирования, так и проблему опубликования таких актов: согласно статье 15 (части 3) Конституции РФ, любые нормативные правовые акты, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Конституционный Суд в определении от 3 июля 2014 г. № 1565-О указывал, что стабильность избирательного законодательства выступает гарантией равенства граждан, а при внесении принципиальных изменений необходимо избегать того, чтобы они осуществлялись в сроки, которые не позволяют своевременно учесть новые правила проведения выборов, следовательно, не позволяют иметь равные возможности участия в выборах [13]. В данном решении Суд также указывает, что несоблюдение требований стабильности избирательного законодательства может не только поставить под сомнение природу свободных выборов, но и «создать электоральные преимущества для отдельных политических партий, как правило, обладающих большинством депутатских мест в законодательном органе государственной власти» (выделено мной – И.Б.). Например, если посмотреть итоги голосования за законопроекты в трёх чтениях о проведении эксперимента ДЭГ в Москве в 2019 г. [50], о пункте 14 статьи 64 Закона «Об основных гарантиях…» [48], а также новых поправок в лице статьи 64.1 данного закона [49], можно увидеть, что для его принятия было достаточно голосов одной лишь фракции «Единая Россия».

В ряде других решений Суд говорит, что регулирование избирательного права не должно создавать произвольные препятствия свободы деятельности кандидатов, «тем более, мотивированные целями устранения конкурентов в избирательном процессе» [11; 28]. На наш взгляд, следует вспомнить также позицию, применимую к избирательному праву по аналогии: «недопустимо создание с помощью амнистии условий для освобождения от уголовной ответственности тех лиц, которые участвуют в принятии решения об объявлении амнистии» [40] (выделено мной – И.Б.).

Следовательно, отступление от стандартов стабильности и предсказуемости означает отступление не только от принципов верховенства права и равенства, но и от конституционных гарантий политической конкуренции (статья 13, части 1 и 3, Конституции РФ).

2.4. Доступность нормативного акта

Стандарт доступности предполагает, что любой гражданин может беспрепятственно обратиться к тексту нормативного акта для уяснения актуального регулирования [5]. Нельзя говорить о ясности, чёткости, точности или предсказуемости закона, если у гражданина нет никакой возможности ознакомиться с его текстом. Этот принцип прямо предусматривается статьёй 15 (часть 3) Конституции, в соответствии с которой любые нормативные правовые акты, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не были официально опубликованы для всеобщего сведения.

С одной стороны, такая претензия кажется надуманной: тексты законов о ДЭГ, а также акты ЦИК всё же были официально опубликованы и доведены до всеобщего сведения. С другой стороны, специфика ДЭГ заключается в том, что существенная часть электронных процессов (например, подсчёт голосов) происходит вне поля зрения участников правоотношений, то есть процесс как бы скрыт в цифровом пространстве. Следовательно, применяемые цифровые инструменты, например, единый стандарт (ГОСТ), исходный код, методы шифрования и криптографии фактически выполняют роль нормативного акта, то есть закона, который регулирует избирательные правоотношения с ДЭГ. Следовательно, к таким инструментам применяется тот же стандарт доступности, как если бы эти инструменты были нормативным правовым актом. Иное означает, что акт недоступен участникам правоотношений, а значит, нарушает стандарты правового закона. Мера публичности таких квази-нормативных актов должна быть результатом консенсуса экспертного сообщества, позволяющим убедиться в том, что исходный код работает корректно. В любом случае, такая публичность должна иметь место, иное означает нарушение принципа доступности акта.

Проблема доступности актов поднималась в исках и жалобах заявителей, но так и не была отражена в судебных решениях. Так, в жалобе в Конституционный Суд М.Лобанова (включён в реестр иностранных агентов) по «Делу ДЭГ» указывалось, что в части обеспечения тайны голосования единый стандарт (ГОСТ), в том числе в сфере криптографии, защищающий голоса избирателей от их последующего изменения, либо отсутствует вообще, либо отсутствует в публичном доступе [51]. В своём решении Конституционный Суд проигнорировал практически все аргументы заявителя, в чём достаточно убедиться, сравнив текст жалобы и текст решения [4; 12]. Впоследствии проблема единых стандартов и их непубличности поднималась в иске на муниципальных выборах в 2022 г. Один из кандидатов в муниципальные депутаты, оспаривая итоги голосования, в своём иске указал, что в законодательстве нет перечня внутренних и внешних характеристик системы ДЭГ, а сама используемая система не обладает заключением и свидетельством об аттестации или сертификации, пригодным для использования на выборах [3]. Похожая проблема также поднималась в административном иске, в котором оспаривались итоги голосования на выборах Губернатора Московской области 2023 г. Заявитель указал, что копии сертификатов и аттестатов программно-технического комплекса ДЭГ (далее – ПТК ДЭГ) и «Единого портала государственных и муниципальных услуг» (далее – ЕПГУ), в том числе об их соответствии требованиям безопасности, отсутствуют, хотя пункты 6 и 19 статьи 64.1. Закона «Об основных гарантиях…» включают требование сертификации и обеспечения требований о защите информации, которые устанавливаются федеральными органами исполнительной власти в сфере безопасности и технической защиты [2].

Можно предположить, что отсутствие в публичном доступе таких сертификатов обосновывается соображениями их безопасности и направлено на защиту от вмешательства или в принципе их публикация или открытый доступ невозможны. В таком случае мы можем говорить о конфликте принципа доступности и публичности с самой природой ДЭГ. Иными словами, противоречие не по форме, а по содержанию.

2.5. Пределы усмотрения государственных органов

Конституционализм как идея и практика об ограничении власти исходит из того, что усмотрение носителей публичной власти не может быть безграничным, власть должна быть строго ограниченной на основании конституции и законов. Конституционный Суд РФ указывал, что правовая определённость предполагает, что законодатель должен установить с достаточной степенью точности пределы административного усмотрения и стандарты реализации полномочий государственных органов [39], а сама возможность неограниченного усмотрения неизбежно приводит к произволу, нарушению принципа равенства и верховенства права [29; 30; 24; 41; 33; 26]. Конституционный Суд РФ отмечал также ещё один важный принцип: публичной власти и её должностным лицам разрешено делать лишь то, что прямо предписано Конституцией и законом, а иное противоречит принципу разделения властей [36]. Из этого положения следует, что публичная власть не может сама себя наделить полномочиями, которые закрепляются за ней непосредственно, не может их присвоить: все полномочия должны чётко следовать из закона. Даже если парламент как орган, ограниченный лишь конституцией и не ограниченный другими законами, наделит какой-либо орган неограниченным усмотрением или ограниченной властью, формально действуя в рамках своей компетенции, это всё равно будет нарушением конституции, стандартов правового закона, а также принципа разделения властей.

Пункт 14 статьи 64 Закона «Об основных гарантиях…» пределы такого усмотрения не устанавливал, наоборот, наделял ЦИК всей полнотой усмотрения в отношении ДЭГ. Развернём этот тезис: нам важно не только то, что закон де-юре не установил никаких пределов, а то, что он фактически санкционировал возможность ЦИК «взять столько власти», сколько необходимо для организации ДЭГ. Иными словами, санкционировал присвоение административным органом по своему усмотрению любых властных полномочий. Мы согласимся с Е.И.Колюшиным в том, что такая концентрация полномочий противоречит самой природе избирательных органов как органов правоприменительных, а не создающих фактически новые нормы [8].

В случае с новой статьёй 64.1 Закона «Об основных гарантиях…» ситуация изменилась лишь немногим: согласно пункту 2 этой статьи решение о проведении ДЭГ на выборах в федеральные органы государственной власти принимается ЦИК, а согласно пункту 4 такое решение на уровне субъекта РФ и муниципального уровня принимает избирательная комиссия субъекта РФ по согласованию с ЦИК. Иными словами, утративший силу пункт 14 статьи 64 механически переносится в новую статью, сохраняя не менее широкую дискрецию избирательных органов принимать решение о ДЭГ, в том числе, в любой период избирательной кампании. Два других избирательных закона, – о выборах депутатов Госдумы и Президента, – лишь отсылают к положениям о ДЭГ в Законе «Об основных гарантиях…».

Несмотря на то, что статья 64.1 содержит больше информации о регулировании ДЭГ, чем её «предшественница», трудно сказать, что пределы административного усмотрения чётко определены: статья 64.1 содержит лишь ряд процедурных аспектов, но не регулирует содержательно и полностью все процедуры ДЭГ. Полномочия ЦИК и избирательных комиссий субъектов РФ так и не были определены с достаточной степенью точности и ясности, чтобы соблюсти принцип «можно лишь то, что предусмотрено Конституцией и законом». На этот аргумент можно возразить тем, что полномочия избирательных комиссий уже и так перечислены в главе IV Закона «Об основных гарантиях…», однако указанные полномочия не адаптированы к той специфике, которую вносит ДЭГ в избирательный процесс.

Например, постановления ЦИК о порядке ДЭГ на выборах депутатов Госдумы в 2021 г. и выборов президента 2024 г. предусматривали создание ТИК ДЭГ, использование ноды наблюдателя, а в случае с президентскими выборами – использование терминалов электронного голосования (ТЭГ). Указанные полномочия не всегда следуют из Закона «Об основных гарантиях…» или не следуют вовсе. Иными словами, ЦИК самостоятельно наделила себя рядом публичных полномочий. Рассмотрим проблемы отдельно.

Закон «Об основных гарантиях…» в пункте 8 статьи 26 предусматривает право ЦИК и избирательных комиссий субъектов РФ сформировать одну или несколько ТИК для проведения ДЭГ, однако не предусматривает их особых полномочий. Очевидно, что спецификация таких ТИК на ДЭГ требует уточнения их полномочий, которые отсутствуют у ТИК при бумажном голосовании. Упомянутые постановления ЦИК о порядке ДЭГ также не определяют их полномочий достаточно конкретно и чётко. Складывается ситуация, при которой неопределённые и широкие полномочия ЦИК по организации и проведению ДЭГ передаются избирательному органу с такой же неопределённой компетенцией. Мы уже отмечали выше, что компетенция любого органа, наделённого публичными полномочиями, не может быть неограниченной и должна быть чётко определена. Широкое усмотрение ЦИК в вопросах ДЭГ носит сомнительный характер с точки зрения права, следовательно, мы сталкиваемся с нарушением принципа «nemo plus iuris transferre potest quam ipse habet» (никто не может передать больше прав, чем имеет сам).

Если ТИК ДЭГ упоминается в законе, то нода наблюдателя в законе вовсе отсутствует. Предполагалось, что нода наблюдателя как специальное устройство и программное обеспечение сможет обеспечить возможность наблюдения за ДЭГ. Однако возможности такой ноды, её правовой статус не следуют ни из закона, ни из постановлений ЦИК о ДЭГ. В постановлении 2021 г. нода упоминается лишь дважды, в постановлении 2024 г. – пять раз, но в любом случае описание функционала и возможностей наблюдателей отсутствуют. Следовательно, инструмент, призванный обеспечить прозрачность наблюдения за ДЭГ, не регламентирован вообще.

Проблема ТЭГ похожа на проблему ноды наблюдателя: в законе такой инструмент или возможность отсутствуют. Вместе с тем он упоминается в постановлении о ДЭГ 2024 г. [44: п. 11.1.3.1]. Ни закон, ни акт ЦИК не предусматривают должный функционал такой формы голосования, его гарантии прозрачности и безопасности. Иными словами, можно говорить о процедуре, не предусмотренной законодательством о выборах, и фактическом присвоении ЦИК законотворческой функции, что нарушает также статью 10 Конституции о принципе разделения властей.

Аргументом против такого утверждения о ТЭГ могло бы служить определение электронного голосования из статьи 2 Закона «Об основных гарантиях…», то есть голосование без использования бумажного бюллетеня с использованием технического средства. Впрочем, и определение ДЭГ в законе отличается немногим: голосование без бумажного бюллетеня с использованием специального программного обеспечения. Однако ТЭГ упоминается в постановлении ЦИК о порядке именно дистанционного электронного голосования. Получается, что единственное отличие между электронным голосованием и его дистанционной формой – наличие технического средства или специального программного обеспечения. Следовательно, если электронное голосование на участке будет включать использование специального программного обеспечения, то оно перестанет подчиняться нормам об электронном голосовании и должно подчиняться стандартам ДЭГ? Из норм следует, что так. Иных норм в законе нет.

При этом использование ТЭГ предусматривается непосредственно на избирательном участке. Следовательно, использование ТЭГ как разновидности ДЭГ на участке нарушает саму логику дистанционного голосования, то есть вне избирательного участка. Таким образом, ЦИК не просто подменил законодателя, но и фактически создал норму, которая противоречит непосредственно закону.

2.6. Кто может регулировать ДЭГ?

Несмотря на то, что вопрос кажется очевидным, на мой взгляд, он должен быть выделен в отдельный подраздел. Большинство аргументов из этого раздела появились благодаря дискуссиям на площадке Клуба публичного права, за что отдельная благодарность участникам дискуссии, в том числе П.А.Ларионову, а также неназванному студенту Питерской Вышки.

Неограниченное административное усмотрение избирательных комиссий позволяет говорить о том, что последние выступают фактическим регулятором ДЭГ, подменяя законодателя, а акты ЦИК де-факто выполняют роль закона. Возразить на этот аргумент можно тем, что законодатель сам делегировал решение всех вопросов соответствующим избирательным комиссиям. Однако может ли ДЭГ быть урегулированным каким-либо иным актом, кроме закона? За аксиому возьмём то, что фактическим регулятором ДЭГ выступает именно ЦИК и, в некоторых случаях, избирательные комиссии субъектов РФ. Утверждать обратное не имеет смысла: даже существующее регулирование в виде статьи 64.1 Закона «Об основных гарантиях…» сложно назвать полным.

Согласно статье 71 (пункт в) Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, следовательно, и избирательные права. В соответствии со статьёй 76 (часть 1) Конституции, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы. Следовательно, уже такой взгляд означал бы, что ДЭГ должно быть урегулировано исключительно федеральным законом, а иной регулятор не допускается Конституцией РФ. Однако представители академической среды с присущим им лукавством пытаются опровергнуть такой подход тем, что Конституционный Суд РФ и Конституция РФ допускают делегированное законодательство. Иной подход означал бы, что мы отрицаем природу подзаконных актов федерального уровня. Например, в Постановлении от 27 января 1999 г. № 2-П по вопросу урегулирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Президентом, а не Госдумой, Конституционный Суд отметил следующее: «Само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации ... не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона» [32]. В Постановлении от 31 мая 2005 г. № 6-П Конституционный Суд РФ также указывал, что делегирование законодателем Правительству ряда полномочий само по себе не противоречит Конституции РФ, но лишь при условии, что такое делегирование основано на принципах разделения властей и недопустимости ограничения прав и свобод актами ниже уровня федерального закона [38].

На наш взгляд, нельзя механически применять такой подход к избирательным правоотношениям по следующим причинам. Во-первых, в случае с Постановлением от 27 января 1999 г. № 2-П речь шла скорее об опережающем нормотворчестве: пока ряд вопросов не урегулирован законом, Президент до принятия такого закона может принять акт. В случае с избирательными правоотношениями закон присутствует, следовательно, этот пример уже не уместен. Во-вторых, такой подход означал бы нарушение принципа nemo judex in propria causa – никто не может быть судьёй в собственном деле, то есть вопросы выборов не должны регулировать органы, прямо заинтересованные в их результате, например, Президент или Правительство, непосредственно заинтересованные в результатах волеизъявления, что само по себе повышает риски для политической конкуренции. Избирательные комиссии в качестве альтернативы мы не рассматриваем, поскольку последние по своей природе относятся, скорее, к правоприменительным органам и не могут создавать новые нормы. В-третьих, согласно статьям 81 (часть 4) и 96 (часть 2) Конституции РФ, порядок выборов Госдумы и Президента устанавливается федеральным законом. Следовательно, и нормы о ДЭГ, применяемые к выборам депутатов Госдумы и президентским выборам, должны также быть урегулированы непосредственно законом. В-четвёртых, нарушался бы принцип разделения властей и народовластия: формирование органов власти – это вопрос, который не может быть решён без воли народа как единственного источника власти, а представительным органом является только парламент. Наконец, в-пятых, – как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 31 мая 2005 года № 6-П, права и свободы не могут быть ограничены актом, стоящим ниже уровня федерального закона. Данный аргумент напрямую следует из статьи 55 (часть 3) Конституции РФ. Следовательно, широкое усмотрение по организации выборов и ДЭГ в частности не-законодательным органом означало бы, что права ограничиваются не законом, а иным актом, что прямо запрещает Конституция РФ. В случае, если вопросы ДЭГ всё же были урегулированы иным актом, например, актом ЦИК, то проблема усугубляется тем, что такие акты не могут быть предметом нормоконтроля в Конституционном Суде РФ (статья 125 Конституции РФ).

3. Конституционные принципы свободных выборов

В предыдущей части мы разобрали основной конфликт между стандартами правового закона и ДЭГ. На наш взгляд, перечисленные стандарты и критерии можно использовать как своеобразный тест на соответствие ДЭГ стандартам верховенства права, фактически тестом на конституционность. Но в таком случае мы говорим лишь о дефекте его юридической оболочки, не затрагивая ряд глубоких сущностных вопросов. Тест на конституционность не может ограничиваться оценкой формы и должен предполагать содержательное погружение в текст закона о ДЭГ. На наш взгляд, тест на конституционность невозможен без проверки на соответствие конституционных принципов проведения свободных выборов – тайны голосования, открытости и гласности, равенства кандидатов, организации выборов исключительно комиссиями.

3.1. Нарушение принципа тайного голосования и возможность голосования за других лиц

Принцип тайного голосования является фундаментальной основой принципа свободных выборов, закреплённых статьёй 3 Конституции, и означает, что выбор делается гражданами свободно, без принуждения, запугивания или подкупа при невозможности установить связь между голосом избирателя и самим избирателем. Рекомендации Совета Европы также закрепляли, что использование систем электронного голосования не должно позволять государству привязать результат к отдельным избирателям [1]. Закрепление этого принципа для ДЭГ должно означать создание такой организационно-технический и информационной инфраструктуры, которая была бы аналогичной защите тайны при бумажном голосовании.

Во время выборов депутатов Госдумы 2021 г. Закон «Об основных гарантиях…» не содержал какой-либо специфики регулирования принципа тайного голосования применительно к ДЭГ. В тот период действовал специальный Закон «Об эксперименте…», согласно статье 3 (пункт 8) которого должна обеспечиваться тайна голосования, предусмотрена процедура идентификации избирателя с учетом требований, установленных Законом «Об основных гарантиях…». Последний лишь содержал бланкетную отсылку к акту ЦИК о порядке ДЭГ. Новое регулирование также отличается немногим: хотя статья 64 (пункты 15–17) и содержит такие шаги, как аутентификация и идентификация избирателя, анонимизация его выбора и т.д., они носят лишь постулирующий характер и едва ли могут сравниваться с аналогичным урегулированием при бумажном голосовании. Из указанных норм не следует, каким именно образом будет защищаться тайна голосования.

В процедуре, предусмотренной актами ЦИК, такая аутентификация и идентификация осуществляется через портал госуслуг. Личность избирателя подтверждается с помощью кода подтверждения, который направляется смс-сообщением на номер избирателя (как пользователя портала). Иными словами, единственный инструмент, позволяющий избирателю убедиться в том, что он идентифицирован системой и может получить доступ к электронному бюллетеню, – это смс-код. Предполагается, что доступом к такому смс-сообщению обладает только избиратель. При этом сам избиратель не может убедиться, что его голос учтён и засчитан, а наблюдатель – что бюллетень был получен непосредственно избирателем. Аналогично оба субъекта избирательных правоотношений не могут убедиться в том, что поданный голос избирателя не будет впоследствии связан с его личностью через портал госуслуг.

Если в случае с бумажным голосованием идентификация осуществляется с помощью паспорта (как того требует Закон «Об основных гарантиях…» в статье 64, пункт 5), а наблюдатель может убедиться в соблюдении процедуры идентификации и голосования, то для идентификации при ДЭГ оказывается достаточно лишь смс-кода и формальных гарантий того, что личность избирателя не будет раскрыта впоследствии. Законодатель и ЦИК, видимо, полагают, что одного лишь аккаунта на портале госуслуг достаточно, чтобы презюмировать: первое – что бюллетень получен непосредственно избирателем, второе – что портал обеспечивает тайну голосования. Однако если процедура не позволяет избирателю и наблюдателю удостовериться в том, выдан ли конкретному избирателю бюллетень, нет ли возможности связать акт его воли с личностью, такую процедуру едва ли можно назвать прозрачной. При голосовании на портале госуслуг для избирателя создаётся автоматически и единоразово электронная подпись, которая уничтожается сразу после голосования. Такая подпись наряду с смс-кодом выполняет функцию «электронного удостоверения личности». Фактически ЦИК создала альтернативную и не предусмотренную законом систему идентификации личности избирателя, при этом такая система лишена аналогичных бумажному голосованию гарантий. Идентификация с помощью портала госуслуг не препятствует голосованию посторонних лиц с помощью учётной записи избирателя.

Угрозы принципу тайного голосования также могут представлять присвоенные бюллетеню уникальные номера, связанные с именем и адресом избирателя. Уникальный номер такого бюллетеня уже сам по себе означает гипотетическую возможность раскрыть тайну голосования, в первую очередь, тому, кто обладает доступом к инфраструктуре и системе ДЭГ. Оператором последней в Москве выступает орган исполнительной власти – Департамент информационных технологий Москвы. С одной стороны, уникальная нумерация может угрожать тайне голосования, с другой – она необходима для подтверждения того, что голосует именно избиратель и нужна, чтобы избежать неконтролируемых «вбросов» электронных бюллетеней. Из последнего следует, что концепция ДЭГ ещё нуждается в доработке.

Также проблема нарушения принципа тайны голосования может заключаться в следующем. Во-первых, в использовании уникального адреса интернет-пользователя (IP-адреса), который известен оператору платформы госуслуг, а значит, избиратель и его волеизъявление могут быть раскрыты. Гарантий или инструментов защиты от такого нормативно не устанавливается. Во-вторых, оператору платформы госуслуг доступны логины и пароли пользователей, а избиратель не может проверить, был ли использован его аккаунт оператором портала для голосования. В этом случае вовсе нельзя убедиться в том, что проголосовал именно избиратель. Несмотря на то, что вышеуказанные причины мы выделили как основные, нарушений указанного принципа может быть достаточно много, например, с помощью дублирующих сим-карт: проверить такой «перехват» практически невозможно, а непроверяемость ставит под сомнение принцип тайного голосования.

Даже если предположить, что непосредственных нарушений тайны голосования не было, то такое предположение не решает основную проблему: избиратель и наблюдатель лишены возможности в этом удостовериться, они не обладают должным нормативным инструментарием. Объём прав и гарантий, которые касаются тайны голосования, в Законе «Об основных гарантиях…» применимы преимущественно к бумажному голосованию. Недостаточно просто закрепить принцип тайного голосования в отношении ДЭГ и презюмировать, что он не нарушается, пока не будет доказано обратное. В основе отношений между публичной властью и человеком лежит обратный принцип: в спорах между человеком и публичной властью именно на последней лежит обязанность по доказыванию законности своих действий, а любые сомнения человека в законности таких действий толкуются в пользу их незаконности. Иными словами, все презумпции и сомнения становятся на сторону человека, в то же время презюмируется виновность государственного органа, пока им не будет доказано обратное. Следовательно, в спорах о дефектности ДЭГ государство обязано доказать, что предприняты все максимальные действия для защиты тайны голосования, а справедливые и объективные сомнения означают, что тайна голосования не защищена вовсе или имеющейся защиты недостаточно.

Отметим, что сторонники ДЭГ часто используют универсальный аргумент: никаких доказательств нарушения тайны голосования не было предъявлено. Как мы указали выше, для презумпции виновности государственного органа достаточно лишь сомнения человека в том, что тайна защищена. Требование доказывать нарушения тайны голосования от избирателя или наблюдателя само по себе выглядит абсурдным, как минимум, в силу правовой логики, как максимум, в силу невозможности, поскольку избиратель и наблюдатель не обладают полным доступом к инфраструктуре ДЭГ.

3.2. Принцип открытости и гласности

Конституционный Суд указывал, что конституционное значение права избирать не ограничивается формальным участием в голосовании, а охватывает более широкий круг правоотношений, связанный с подсчётом голосов, установлением итогов, определением результатов, а также наблюдением [26]. Следовательно, реализация активного избирательного права охватывает и право на наблюдение: первое невозможно без второго, а отсутствие наблюдения ставит под сомнение ряд важнейших избирательных процедур. При бумажном голосовании наблюдатель обладает существенным инструментарием, который позволяет ему убедиться в соблюдении таких процедур, как минимум, в том, что государством была обеспечена тайна голосования или что голоса избирателей были подсчитаны должным образом. Несмотря на всю сложность избирательного законодательства, гражданским обществом и избирательными комиссиями разработаны многочисленные методические материалы по наблюдению. Ключевая характеристика наблюдения как элемента активного избирательного права – его доступность и простота: наблюдатель, как и избиратель, может не обладать специальными знаниями в области избирательных процедур. Законодательство должно быть построено таким образом, что наблюдать за выборами может человек без специальных экспертных знаний. Если такая доступность отсутствует, едва ли можно говорить про эффективную реализацию права избирать. В таком случае право наблюдать становится эксклюзивным правом достаточно ограниченного круга специалистов и экспертов, а значит, можно говорить о нарушении принципа равенства.

Конституционный Суд применительно к законодательству о банкротстве изложил позицию, которая, на мой взгляд, применима к настоящей проблеме: «недостаточность специальных технических знаний у участников конкретных правоотношений может и должна восполняться нормативным регулированием, осуществленным на основе таких знаний» [23]. Наблюдение за ДЭГ по своей природе невозможно без специальных технический знаний: потенциальный идеальный наблюдатель, чтобы убедиться в открытости и прозрачности работы системы ДЭГ, должен обладать комплексными знаниями в таких областях, как математика, шифрование, блокчейн, программирование, цифровые коммуникации и т.д. Иными словами, такое наблюдение предполагает работу широкопрофильных специалистов, без которых наблюдение невозможно. Фактическое требование специальных технических знаний в отношении ДЭГ не уравновешивается достаточно подробным нормативным регулированием, которое бы позволило наблюдать без специальных знаний. Более того, законодательство о ДЭГ в части наблюдения вовсе не урегулировано, а положения Закона «Об основных гарантиях…» касаются преимущественно бумажного голосования и едва ли применимы для ДЭГ.

Единственный инструмент для контроля за ДЭГ, который предусмотрен только на подзаконном уровне и законом не упоминается, – нода наблюдателя. Акты ЦИК о порядке ДЭГ ограничиваются констатацией того, что такая «нода» передаётся для наблюдения (например, в постановлении ЦИК о порядке ДЭГ на выборах депутатов Госдумы – пункты 10.1 и 11.10.01, в постановлении ЦИК о порядке ДЭГ на президентских выборах 2024 г. – пункты 10.7 и 11.10.4). Какое-либо описание её функционала отсутствует, наблюдатель не получает полный доступ к необходимым электронным процессам, а если и получает частичный доступ – нельзя убедиться в том, что это позволяет в полной мере отследить потенциальные нарушения. Следовательно, убедиться в том, что нода позволяет наблюдателям эффективно наблюдать за выборами, невозможно. Нода также не решает проблемы доступности наблюдения для лиц, не обладающих специальными техническими знаниями. Таким образом, гарантии наблюдения, а значит, и реализации принципа открытости и прозрачности выборов отсутствуют, даже если наблюдатель обладает необходимыми специальными знаниями.

Не решают проблему и размещённые Общественной палатой РФ рекомендации по общественному наблюдению за ДЭГ [47]. Несмотря на важность таких рекомендаций, они уместны лишь в случае, если само ДЭГ урегулировано и юридически наполнено должным образом. Без соблюдения критериев правовой определённости такие рекомендации и стандарты лишены смысла как фактически, так и юридически.

Проблема отсутствия технических знаний наблюдателя и неурегулированный функционал ноды наблюдателя дополняются ещё и другой проблемой: доступом к информации. В случае с ДЭГ статьи 24 (часть 2) и 29 (часть 4) Конституции РФ обретают значение: без доступа к информации, которая затрагивает права и свободы, а также без права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию едва ли можно говорить о том, что принцип открытости и гласности соблюдается в полной мере. Информация, касающаяся системы ДЭГ, не публикуется в открытом доступе, наблюдатели лишены возможности отследить реальные нарушения, а их предположения о допущенных нарушениях фактически являются недоказанными. Проблема открытости и гласности частично пересекается с уже описанной проблемой доступности нормативных актов по ДЭГ (пункт 2.4 настоящего материала): ряд данных и информация, необходимая для эффективного наблюдения, отсутствуют в публичном доступе, что делает невозможным реализацию в полной мере как активного избирательного права, так и права на доступ к информации и её свободное получение.

В отличие от нарушений при бумажном голосовании, нарушения при ДЭГ не так очевидны и не могут быть проверены без специальных знаний или без должного инструментария. Более того, у наблюдателей за ДЭГ отсутствует чёткое понимание того, как именно и по каким стандартам следует наблюдать за ДЭГ: подчеркнём, алгоритмы, обеспечивающие тайну голосованию, корректности подсчёта голосов, официально не публиковались, а те, что использовались, не утверждены государственным стандартом. Если даже предположить, что наблюдатель, обладающий должными знаниями, получил доступ к системе ДЭГ, он может только догадываться, какие именно государственные стандарты, методы шифрования и защиты используются, позволяют ли такие стандарты обеспечить тайну голосования и ряд других избирательных гарантий. Таким образом, отсутствие специальных технических знаний, нормативно урегулированных инструментов наблюдения делает невозможной реализацию принципов гласности и открытости избирательного процесса и одновременно выступает ограничением активного избирательного права.

3.3. Принцип равенства кандидатов

Конституционный принцип равенства находит своё отражение и в избирательных правоотношениях. В данной части мы сосредоточимся на принципе равенства кандидатов, сделав оговорку, что принцип равенства в избирательных отношениях куда шире и не ограничивается только кандидатами и партиями как основными субъектами таких правоотношений. Данный принцип подразумевает, что кандидаты обладают единым правовым статусом, равными возможностями для участия в избирательной кампании. Создаваемые государством искусственные препятствия или, наоборот, преимущества для ряда кандидатов такой принцип нарушают и означают дискриминацию. Соответственно, для реализации такого принципа Закон «Об основных гарантиях…» предусматривает ряд существенных элементов статуса кандидата на выборах, например, право присутствия на всех заседаниях избирательной комиссии, при подсчёте голосов, при осуществлении работ со списком избирателей и бюллетенями, при подсчёте голосов (пункт 1 статьи 30). Для защиты своих прав кандидат может обжаловать как действия или бездействия избирательных комиссий в вышестоящую комиссию, так и обратиться в суд.

Однако указанный перечень прав затрагивает преимущественно бумажное голосование, когда предполагаемые нарушения можно отследить и предъявить в суд в качестве доказательств. Например, право присутствовать при подсчёте голосов нивелируется тем, что весь процесс подсчёта голосов проходит физически вне поля зрения кандидата, а значит, возможности убедиться в том, что голоса считаются надлежащим образом и соблюдаются все гарантии, у кандидата нет. Аналогичная проблема с другими гарантиями: формальное присутствие кандидата может быть реализовано, однако содержательно этим правом нельзя воспользоваться. На наш взгляд, более серьёзную угрозу представляет проблема обжалования решений избирательных комиссий как элемент гарантий судебной защиты (статьи 45 и 46 Конституции РФ). Эта тема требует более детальной проработки. Мы отметим, что кандидат в таком случае может лишь предполагать, что были допущены нарушения, но не может отследить и представить их суду, поскольку весь процесс кандидату недоступен. Соответственно, кандидат не может ни предотвратить нарушения, ни обжаловать.

Следовательно, отступление от принципа равенства можно наблюдать в следующем. Первое – диспропорция в правомочиях кандидатов на территориях с использованием ДЭГ и без использования ДЭГ. Очевидно, что на территории исключительно с бумажным голосованием кандидаты обладают большим объёмом прав по сравнению с теми, кто выдвинулся на территориях, на которых будет использован ДЭГ. В первую очередь, это касается федеральных выборов: объём прав кандидата сокращается в зависимости от субъекта РФ, который принял решение использовать ДЭГ. В частности, во время выборов депутатов Госдумы в 2021 г. ДЭГ использовался только на территориях Москвы и Севастополя, Курской, Мурманской, Нижегородской, Ростовской и Ярославской областей. Один лишь факт использования ДЭГ не может выступать объективным основанием для отступления от принципа равенства, дискриминации и сокращению объёма правомочий кандидатов. Можно было бы говорить об устранении таких диспропорций в объёме прав, если бы ДЭГ охватил всю территорию России, однако в таком случае пришлось бы говорить не столько о нарушении принципа равенства (статьи 19 Конституции РФ), сколько об умалении или ограничении прав и свобод (части 2 и 3 статьи 55 Конституции РФ).

Второе – диспропорция в возможностях кандидатов при ДЭГ. В случае, если мы говорим о том, что (1) ДЭГ используется на всей территории России или (2) только о кандидатах на округах с использованием ДЭГ, то отступление от принципа равенства может заключаться в следующем. Как мы указывали ранее, для должного понимания того, как функционирует система ДЭГ, участники избирательных правоотношений должны понимать не только избирательные законы, но дополнительно основы программирования, блокчейна, шифрования, математики, цифровых коммуникаций и т.д. Следовательно, в политической конкуренции преимущества получают те кандидаты, которые (1) либо обладают должным уровнем знаний и компетентности в указанных областях, (2) либо обладают должными финансовыми возможностями нанять специалистов в указанных областях. В таком случае объём правомочий кандидата определяется не его равным правовым статусом, а его финансовыми ресурсами и бюджетом его избирательной кампании.

На последний аргумент можно возразить тем, что Конституция РФ и законы не гарантируют равное финансирование избирательной кампании. Наоборот, кандидаты и партии самостоятельно несут ответственность за сбор средств, следовательно, кандидат, имеющий больше финансовых средств, может напечатать больше агитационных материалов, нанять больше специалистов и т.д. Однако данный контраргумент не совсем корректен: в случае с ДЭГ кандидат, обладающий меньшими финансовыми ресурсами, фактически лишён права и возможности убедиться в прозрачности системы ДЭГ и соблюдения должных прав и гарантий. Иными словами, правомочия кандидата определяются размером его избирательного фонда, что прямо противоречит как принципу равенства (статья 19 Конституции РФ), так и ряду других конституционных положений (в особенности частям 2 и 3 статьи 55 Конституции РФ).

3.4. Организация выборов исключительно избирательными комиссиями

С одной стороны, может показаться, что требование того, чтобы выборы были организованы исключительно избирательными комиссиями, исполняется: закон передаёт широкое усмотрение ЦИК и избирательным комиссиям субъектов, а ЦИК вправе создавать ТИК ДЭГ. В Законе «Об основных гарантиях…» этот принцип закреплён в статье 4 (пункт 7) и включает также запрет органам публичной власти, организациям и гражданам вмешиваться в их деятельность. Базовый принцип организации выборов исключительно избирательными комиссиями преследует очевидную цель: чтобы организацией выборов занимался орган, равноудалённый от законодательной и исполнительной власти, которые в той или иной степени могут быть заинтересованы в исходе выборов.

Формально акты о порядке ДЭГ и законы не предусматривают участия иных органов в организации и проведении ДЭГ, однако фактическая ситуация отличается. Так, чтобы проголосовать с помощью ДЭГ, избиратель использует личный кабинет на портале госуслуг, в случае с Москвой – региональный портал. Оператором такого портала является ДИТ Москвы [43: п. 2.1]. Статус оператора означает, что ДИТ управляет порталом, обеспечивает функционирование, создаёт должную информационную инфраструктуру, программное обеспечение и т.д. Иными словами, «площадка» для голосования принадлежит органу исполнительной власти и контролируется им. Следовательно, акт волеизъявления избиратель осуществляет фактически не в избирательной комиссии и её ресурсах, а через орган исполнительной власти. После того как избиратель проголосовал, его голос «оседает» на сервере, который разрабатывал и, предположительно, контролирует ДИТ Москвы, после чего проходят процедуры шифрования и расшифрования. Избирательные комиссии в таком случае получают лишь готовый и итоговый результат, но при этом не участвуют непосредственно в подсчёте голосов и контроле за такой процедурой, получая лишь копии электронных протоколов. Иными словами, ключевые полномочия комиссий по подсчёту голосов принадлежат де-факто органу исполнительной власти и комиссиям не подконтрольны. Избирательные комиссии, в отличие от ДИТ Москвы, не обладают исключительным доступом к серверам портала и его инфраструктуре, а значит, лишены фактической возможности проверить соблюдение должных конституционных гарантий свободных выборов.

Таким образом, идентификация гражданина, получение им электронного бюллетеня, проверка и подсчёт голосов осуществляются одной и той же структурой, которая подконтрольна органу исполнительной власти и не является избирательной комиссией, а значит, функционал ДИТ Москвы едва ли можно назвать вспомогательным. Вспомогательная роль в таком случае отводится скорее избирательным комиссиям. Парадоксально, но закрепление Законом «Об основных гарантиях…» широкого и неограниченного усмотрения избирательных комиссий привело в итоге не к гибкости регулирования ДЭГ и не к усилению избирательных комиссий, а, наоборот, к фактической передаче избирательных полномочий органу исполнительной власти, то есть к противоположному от задуманного результату. Следовательно, широкое усмотрение избирательных комиссий в процессе регулирования ДЭГ постепенно превращается в широкое усмотрение исполнительной власти.

Выводы

Дискуссию о качестве законов и их соответствии принципу верховенства права сложно назвать популярной: правовое государство и принцип верховенства права очень часто воспринимается как нечто само собой разумеющееся и не требующее дополнительного внимания. Очень часто эти принципы воспринимаются как что-то очень общее и непонятное даже самими правоведами. В настоящем материале мы постарались вернуться к проблеме правовых законов и права в целом как меры свободы и справедливости. Юридическое оформление ДЭГ здесь выступило в роли примера, на котором были продемонстрированы важность таких принципов в повседневной жизни и проблема, связанная с их отсутствием в нормативном регулировании. Проблема нормативного регулирования ДЭГ позволила систематизировать уже существующие, но достаточно разрозненные стандарты, выразить их применительно к избирательным правоотношениям, в первую очередь, к такому явлению, как ДЭГ. Для целей настоящей статьи были разработаны два теста – тест на соответствие стандартам правового закона и тест на соответствие конституционным принципам свободных выборов, которые можно назвать тестом на конституционность ДЭГ. Отметим, что данный тест может быть также использован не только для избирательных, но и ряда других правоотношений. Вопросы конституционности – отправная точка для любой правовой дискуссии, особенно когда эта дискуссия касается такой сферы, как избирательные права. Поэтапное прохождение первого теста или использование поочерёдно обоих позволяют сделать утверждение, что надлежащая юридическая оболочка ДЭГ в настоящее время отсутствует.

Поступила в редакцию 01.06.2024.

---

Список литературы

1. European Commission for democracy through law CDL-AD(2004)012 Report on the compatibility of remote voting and electronic voting with the standards of the Council of Europe. – Сайт Венецианской комиссии, 18.03.2004. Доступ: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2004)012-e (проверено 03.06.2024). - https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2004)012-e
2. Административное исковое заявление об оспаривании итогов голосования, 20.09.2023. – Google. Доступ: https://docs.google.com/file/d/1mv3Tc0GTT-swFsfyO4Dc0BMgcfVpDsMc/edit?filetype=msword (проверено 03.06.2024). - https://docs.google.com/file/d/1mv3Tc0GTT-swFsfyO4Dc0BMgcfVpDsMc/edit?filetype=msword
3. Административный иск об отмене решения об итогах голосования, 21.09.2022. – Google. Доступ: https://docs.google.com/document/d/1lgKl5-A2E1B41GCQiLmOijTuhSCb4nmI/edit?usp=sharing&ouid=109225812810526439556&rtpof=true&sd=true (проверено 03.06.2024). - https://docs.google.com/document/d/1lgKl5-A2E1B41GCQiLmOijTuhSCb4nmI/edit?usp=sharing&ouid=109225812810526439556&rtpof=true&sd=true
4. Брикульский И. Что не так с первым решением КС по электронному голосованию? – Закон.ру, 02.11.2022. Доступ: https://zakon.ru/blog/2022/11/02/chto_ne_tak_s_pervym_resheniem_ks_po_elektronnomu_golosovaniyu (проверено 03.06.2024). - https://zakon.ru/blog/2022/11/02/chto_ne_tak_s_pervym_resheniem_ks_po_elektronnomu_golosovaniyu
5. Исаков В.М. Критерии определения правовых и неправовых законов в Российской Федерации как гарантия реализации Конституции. Магистерская диссертация. М.: НИУ ВШЭ, 2018. Доступ: https://www.hse.ru/edu/vkr/219133884 (проверено 03.06.2024). - https://www.hse.ru/edu/vkr/219133884
6. Исследование Европейской комиссии за демократию через право № 512/2009 CDL-AD(2011)003rev О верховенстве права. – Сайт Венецианской комиссии, 04.04.2011. Доступ: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2011)003rev-rus (проверено 03.06.2024). - http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2011)003rev-rus
7. Исследование Европейской комиссии за демократию через право №711/2013 CDL-AD(2016)007 Контрольный список вопросов для оценки соблюдения верховенства права. – Сайт Венецианской комиссии, 18.03.2016. Доступ: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)007-rus (проверено 03.06.2024). - http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2016)007-rus
8. Колюшин Е.И. Правовые проблемы дистанционного электронного голосования избирателей. – Конституционное и муниципальное право. 2020. № 2. С. 25–30.
9. Ларичев А.А., Ржановский В.А. Развитие дистанционного электронного голосования в России: конституционно-правовой аспект. – Журнал российского права. 2022. Т. 26. № 9. С. 35–52.
10. Нерсесянц В.С. Право – математика свободы. Опыт прошлого и перспективы. М.: Юристъ, 1996. 160 с.
11. Определение Конституционного Суда РФ от 15 сентября 2016 г. № 1742-О. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_204738/6f5388c23284a43e29dde30c48025ccef23c721e/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_204738/6f5388c23284a43e29dde30c48025ccef23c721e/
12. Определение Конституционного Суда РФ от 29 сентября 2022 г. № 2568-О. – Сайт Конституционного Суда РФ. Доступ: https://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision641789.pdf (проверено 03.06.2024). - https://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision641789.pdf
13. Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2014 г. № 1565-О. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_157807/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_157807/
14. Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. № 415-О. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_45920/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_45920/
15. Постановление Конституционного Суда РФ от 10 ноября 2017 г. № 27-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_282672/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_282672/
16. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_45026/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_45026/
17. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 ноября 2005 г. № 10-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_56508/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_56508/
18. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 января 2020 г. № 2-П. – Российская газета, 30.01.2020, № 19 (8073). Доступ: https://rg.ru/documents/2020/01/30/sel-ks-dok.html (проверено 03.06.2024). - https://rg.ru/documents/2020/01/30/sel-ks-dok.html
19. Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_23820/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_23820/
20. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 декабря 1997 г. № 20-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_17163/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_17163/
21. Постановление Конституционного Суда РФ от 19 июля 2017 г. № 22-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_220701/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_220701/
22. Постановление Конституционного Суда РФ от 19 июня 2002 г. № 11-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37413/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37413/
23. Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2022 г. № 4-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_408408/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_408408/
24. Постановление Конституционного Суда РФ от 20 апреля 2009 г. № 7-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_87306/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_87306/
25. Постановление Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2011 г. № 29-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_123851/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_123851/
26. Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2013 г. № 8-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_145469/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_145469/
27. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_47603/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_47603/
28. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 октября 2020 г. № 43-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_366143/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_366143/
29. Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. № 3-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_6482/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_6482/
30. Постановление Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2004 г. № 4-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_46769/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_46769/
31. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта 2018 г. № 13-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_294326/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_294326/
32. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_21938/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_21938/
33. Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2012 г. № 16-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_132153/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_132153/
34. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 марта 2010 г. № 5-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_98203/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_98203/
35. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44858/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44858/
36. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7552/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7552/
37. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_177352/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_177352/
38. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. № 6-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_53775/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_53775/
39. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2016 г. № 14-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_198968/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_198968/
40. Постановление Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. № 11-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_32492/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_32492/
41. Постановление Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2011 г. № 27-П. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_123019/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_123019/
42. Постановление Правительства Москвы от 13 сентября 2021 г. № 1418-ПП “О государственной информационной системе “Система дистанционного электронного голосования”. – Вестник Москвы, 16.09.2021, № 16.
43. Постановление Правительства Москвы от 25 апреля 2017 г. № 230-ПП «Об автоматизированной информационной системе «Официальный портал Мэра и Правительства Москвы». – Официальный портал Мэра Москвы, 25.04.2017. Доступ: https://www.mos.ru/authority/documents/doc/36317220/ (проверено 03.06.2024). - https://www.mos.ru/authority/documents/doc/36317220/
44. Постановление ЦИК России от 20 декабря 2023 г. № 143/1099-8 “О дистанционном электронном голосовании на выборах Президента Российской Федерации, назначенных на 17 марта 2024 года”. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_465765/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_465765/
45. Постановление ЦИК России от 20 июля 2021 г. № 26/225-8 “О Порядке дистанционного электронного голосования на выборах, назначенных на 19 сентября 2021 года”. – СПС Консультант-плюс. Доступ: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_391585/ (проверено 03.06.2024). - https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_391585/
46. Радбрух Г. Философия права. Пер. с нем. Ю.М. Юмашева, 2-е изд. М.: Международные отношения, 2023. 240 с.
47. Рекомендации по общественному наблюдению за дистанционным электронным голосованием. – Сайт Общественной палаты РФ. Доступ: https://files.oprf.ru/storage/documents/standart-deg-21072023.pdf (проверено 03.06.2024). - https://files.oprf.ru/storage/documents/standart-deg-21072023.pdf
48. Справка о результатах голосования по вопросу: (рассмотреть в 3 чтении) О проекте федерального закона № 912249-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования процедуры сбора подписей и проверки подписных листов). – Сайт Государственной Думы, 13.05.2020. Доступ: http://vote.duma.gov.ru/vote/110917 (проверено 03.06.2024). - http://vote.duma.gov.ru/vote/110917
49. Справка о результатах голосования по вопросу: (третье чтение) О проекте федерального закона № 40921-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования законодательства при проведении дистанционного электронного голосования). – Сайт Государственной Думы, 11.03.2022. Доступ: http://vote.duma.gov.ru/vote/117448 (проверено 03.06.2024). - http://vote.duma.gov.ru/vote/117448
50. Справка о результатах голосования по вопросу: (третье чтение) О проекте федерального закона № 654402-7 “О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва”. – Сайт Государственной Думы, 21.05.2019. Доступ: http://vote.duma.gov.ru/vote/107717 (проверено 03.06.2024). - http://vote.duma.gov.ru/vote/107717
51. Текст жалобы М.Лобанова в Конституционный Суда о нарушении его конституционных прав и свобод положениями законодательства о дистанционном электронном голосовании, 27.07.2022. – Сайт Института права и публичной политики (включен в реестр иностранных агентов). Доступ: https://ilpp.ru/legal-practice/distance-elections#!/tab/473764514-3 (проверено 03.06.2024). - https://ilpp.ru/legal-practice/distance-elections#!/tab/473764514-3
52. Хайек Ф.А. Право, законодательство и свобода: Современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. Пер. с англ. Б.Пинскера и А.Кустарева под ред. А.Куряева. М.: ИРИСЭН, 2006. 644 с.
53. Четвернин В.А. Проблемы теории права для особо одаренных студентов. 2010. 155 с. Доступ: https://www.hse.ru/data/2016/10/25/1110644571/problems_2010.pdf (проверено 03.06.2024). - https://www.hse.ru/data/2016/10/25/1110644571/problems_2010.pdf