Пассивное избирательное право гражданина в Конституции РФ: основания и пределы ограничения

Лапаева В.В.

Аннотация

В статье обосновывается тезис о том, что введение федеральным законодателем запретов на осуществление пассивного избирательного права граждан, расширяющих перечень запретов, содержащийся в ч.3 ст.32 Конституции РФ, является неконституционным. Оспариваются существующие в юридической литературе и в практике Конституционного Суда РФ подходы, в рамках которых положение ч.3 ст.32, утверждающей, что не могут быть избраны в органы государственной власти и местного самоуправления лица, находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда, трактуется как специальное или дополнительное ограничение по отношению к перечню общих оснований для ограничений и свобод человека и гражданина, закрепленному в ч.3 ст.55 Конституции РФ, согласно которой права человека могут быть ограничены для защиты конституционных ценностей общего блага.

---

Отечественные конституционалисты, выдвигающие идею конституционной реформы в России, обычно ссылаются в том числе и на необходимость специальной конституционно-правовой регламентации избирательной системы. Так, С.А. Авакьян в данной связи отмечает, что отсутствие в Конституции РФ главы, посвященной избирательной системе, привело к тому, что «даже важнейшие конституционные принципы (всеобщность, равенство, прямое тайное голосование, добровольность, свобода участия в них граждан и т.д.) стали объектом текущего регулирования» [2]. Однако прежде чем говорить о принятии новой Конституции РФ, дополненной главой об избирательной системе, неплохо бы понять, каким образом и почему не исполняется должным образом та единственная статья Конституции РФ, которая посвящена избирательным правам граждан. Ведь если нарушается действующая конституционная норма об избирательных правах (а она, как я постараюсь показать далее, нарушается), то почему будут исполняться какие-то новые нормы? Не лучше ли на данном этапе, отбросив юридический идеализм, уводящий юристов от конструктивной профессиональной работы, направить силы на создание такой доктрины толкования Конституции РФ, которая способствовала бы развитию ее правового потенциала, и попытаться сделать эту научную доктрину авторитетным ориентиром для правовой практики? Ведь при всех известных недостатках Конституции РФ главное ее достоинство заключается в том, что «основные характеристики всего конституционно регламентируемого пространства в целом и правовой государственности в особенности даются в ней с позиций и под углом зрения прирожденных и неотчуждаемых прав и свобод человека как высшей ценности» [12: 853].

Данное обстоятельство позволяет преодолеть многие дефекты конституционного текста путем толкования, опирающегося на надлежащую доктрину прав и свобод человека и гражданина. Но подобную доктрину, выражающую авторитетное для юридической практики opinio communis doctorum, еще предстоит разработать. А без этого вопрос о конституционной реформе поднимать не следует.

В Конституции РФ избирательные права закреплены в ст.32, в которой провозглашается «право участвовать в управлении делами через своих представителей» (ч.1), «право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также участвовать в референдуме» (ч.2) и положение о том, что не имеют права быть избранными «граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда» (ч.3). В течение почти 13 лет после принятия Конституции РФ конституционно-правовая наука по умолчанию полагала, что принцип всеобщности избирательных прав нашел свое выражение в формуле ч.3 ст.32, из буквального прочтения которой следует, что все категории граждан, не указанные здесь, обладают избирательными правами. Во всяком случае, соответствующая проблема не была на тот период предметом обсуждения в юридическом сообществе, а практика реализации избирательного законодательства развивалась в русле именно такой трактовки данной нормы. Но в 2006 г. законодатель ввел серию дополнительных запретов на осуществление пассивного избирательного права, ломающих устоявшуюся конституционно-правовую конструкцию принципа всеобщности избирательных прав.

Начало такого отступления от буквального смысла рассматриваемой конституционной нормы было положено в июле 2006 г., когда в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» было внесено дополнение, согласно которому не имеют права быть избранными в органы власти «граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства» (ст.6 ФЗ от 25.07.2006 № 128-ФЗ – СПС КонсультантПлюс). Что касается граждан, имеющих двойное гражданство, то, согласно ч.2 ст.62 Конституции РФ, их права могут быть не просто ограничены, но даже подвергнуты умалению: «наличие у гражданина Российской Федерации двойного гражданства, - сказано здесь, - не умаляет его прав и свобод…, если иное не предусмотрено федеральным законом…». А по смыслу ч.2 ст.55 Конституции РФ умаление права человека означает вторжение в само существо права вплоть до возможности лишения данного права [9]. Поэтому с точки зрения Конституции РФ проблему составляет лишь запрет на осуществление пассивного избирательного права граждан, имеющих вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства. Данная проблема не привлекла внимания специалистов: никакого сколько-нибудь заметного обсуждения столь неожиданного отступления от уже устоявшейся практики толкования конституционной нормы не последовало [10].

Поскольку этот «пробный шар» прошел практически незамеченным, то несколько месяцев спустя, в декабре этого же года, законодатель ввел целую серию новых правовых запретов, в результате которых лишились права быть избранными следующие категории лиц: а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления; б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления; в) подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию; г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт совершения действий, предусмотренных подп. "ж" п.7 и подп. "ж" п.8 ст. 76 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если указанные действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы (Ст.1 ФЗ от 05.12.2006 № 225-ФЗ – СПС КонсультантПлюс).

И в этом случае реакция юридического сообщества и общества в целом была довольно вялой: соответствующая жалоба была рассмотрена Конституционным Судом РФ лишь в конце 2013 г. Правда, еще в 2010 г. Конституционный Суд сформулировал свою позицию по вопросу о возможности расширения конституционных оснований для запрета на осуществление пассивного избирательного права в рамках «отказного» определения по жалобе, в которой оспаривалась конституционность подп. "ж" п.7 ст. 76 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Положение ч.3 ст.32 Конституции РФ, сказано в данном определении, «не дает ни прямых указаний, ни оснований к такому его истолкованию, которое полностью исключало бы иные ограничения избирательного права» [13]. Принятое в 2013 г. Постановление Конституционного Суда по жалобе, оспаривавшей конституционность расширения оснований для запрета на осуществление пассивного избирательного права лишь уточнило эту принципиальную позицию.

Заявители, обратившиеся с жалобой в Конституционный Суд, поставили перед Судом вопросы о конституционности запретов на реализацию права быть избранными, установленных в отношении граждан: а) осужденных когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений; б) граждан, относящихся к этой же категории, если судимость с них снята или погашена; в) граждан, относящихся к этой же категории, если на их деяния распространяется новый уголовный закон, выводящий совершенные ими деяния за рамки тяжких и (или) особо тяжких преступлений [п.1.3 мотивировочной части 14]. Конституционный Суд частично согласился с требованиями заявителей, признав неконституционность: а) «бессрочного и недифференцированного ограничения пассивного избирательного права в отношении граждан Российской Федерации, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений» и б) отказа в восстановлении пассивного избирательного права гражданам, судимость которых снята или погашена, в случае принятия нового уголовного закона, в соответствии с которым совершенные ими деяния более не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями. Однако в наиболее принципиальном вопросе, связанном с возможностью введения дополнительных (т.е. расширяющих перечень, содержащийся в ч.3 ст.32) оснований для запрета на осуществление пассивного избирательного права, Конституционный Суд признал позицию законодателя соответствующей Конституции РФ.

Аргументы, приведенные Судом в пользу конституционности оспариваемых норм законодательства, сводятся прежде всего к ряду тезисов, которые в своей совокупности составляют юридико-догматическую конструкцию, положенную Конституционным Судом в основу обоснования его решения (п.2.1 мотивировочной части постановления). К этому вопросу мы вернемся чуть позже.

Далее в п.2.2 Постановления следует, по сути, своего рода «лирическое отступление» от собственно юридического анализа. «Создавая соответствующие правовые механизмы, федеральный законодатель вправе установить повышенные требования к репутации лиц, занимающих публичные должности, с тем чтобы у граждан не рождались сомнения в их морально-этических и нравственных качествах и, соответственно, в законности и бескорыстности их действий как носителей публичной власти… Необходимость соблюдения конституционного баланса публичных и частных интересов ориентирует на то, чтобы на пути во власть людей, пренебрегающих законом, существовали достаточно жесткие преграды, которые не сводятся к возможности избирателей составить свое мнение о личности кандидата, в том числе ознакомившись с его официально обнародованной биографией, включая сведения о его бывшей судимости». Этим доводам в пользу введения системы запретов, которую в нашей юридической литературе уже с готовностью назвали криминальным фильтром (хотя, по сути, речь должна была бы идти об антикриминальном фильтре), можно противопоставить аргументы, показывающие антиоппозиционную направленность подобных запретов, которые вводят не только (а, может быть, и не столько) антикриминальный, сколько антиоппозиционный фильтр, подрывая таким образом принцип народовластия. Данную позицию можно аргументировать с не меньшими основаниями и с еще большим пафосом, но лучше оставить это пространство дискуссий для политиков и политологов, поскольку перед юристами стоит сейчас более важная и сложная задача по разработке такой доктрины толкования Конституции РФ, которая, как минимум, не подрывала бы принципа народовластия и не способствовала бы блокированию политической конкуренции.

В подтверждение тезиса о необходимости повышенных требований к лицам, занимающим публичные должности, с тем, чтобы исключить «сомнения в их морально-этических и нравственных качествах и, соответственно, в законности и бескорыстности их действий как носителей публичной власти», Конституционный Суд ссылается на конвенции ООН против коррупции и транснациональной организованной преступности, а также на Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Однако норма, релевантная рассматриваемой проблеме, есть лишь в п.2 ст.7 Конвенции ООН против коррупции, где сказано, что каждое государство-участник «рассматривает возможность принятия надлежащих законодательных и административных мер … в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, с тем, чтобы установить критерии применительно к кандидатам и выборам на публичные должности» [4].

С учетом этой нормы Конвенции, которую Россия ратифицировала (хотя и не полностью), можно было бы, конечно, говорить о целесообразности введения в Конституцию РФ дополнительных запретов на осуществление пассивного избирательного права лиц, отбывших наказание за коррупцию в виде лишения свободы. Насколько оправдано подобное дополнение конституционного текста — отдельный вопрос, выходящий за рамки нашей темы. Однако без внесения таких точечных дополнений в Конституцию РФ нельзя вводить федеральным законом новые основания для запрета быть избранным даже применительно к коррупционерам, а тем более к иным категориям граждан.

Наряду с этим Конституционный Суд в своем постановлении ссылается и на ряд решений Европейского суда по правам человека (далее ЕСПЧ), в которых: а) признается, что в отношении права быть избранным государства могут устанавливать ограничения, более строгие, чем в отношении права избирать, и б) утверждается, что соразмерность ограничения пассивного избирательного права осужденных обеспечивается его дифференциацией и индивидуальным применением. Но из того обстоятельства, что некоторые европейские государства устанавливают в своем законодательстве повышенные требования к лицам, избираемым на государственные должности, а ЕСПЧ признает правомерность таких требований, вовсе не следует, что закрепленный в российской Конституции перечень запретов на право быть избранным может быть расширен федеральным законом: такое расширение возможно лишь путем внесения дополнений в ст.32 Конституции РФ. Но этого ЕСПЧ в данном случае отнюдь не требует. Что же касается обеспечения соразмерности между ограничениями избирательных прав осужденных и тяжестью совершенного ими деяния, то в ч.3 ст.32 подобная соразмерность гарантирована тем, что не могут избирать и быть избранными в органы власти лица, совершившие преступления, которые наказываются лишением свободы.

Кстати, в данной связи логично было бы вспомнить решение ЕСПЧ по делу «Анчугов и Гладков против России» от 04.07.2013 г., в котором отмечалось, что закрепленный в ч.3 ст.32 Конституции РФ полный, недифференцированный запрет активного избирательного права заключенных не соответствует Европейской конвенции [1]. Конституционный Суд РФ тогда выступил резко против такого варианта выполнения решения Европейского суда, который предполагал внесение изменений в Конституцию РФ. А между тем в данном случае как раз была возможность выполнить решение ЕСПЧ путем толкования конституционного текста, но это требовало бы признать неконституционной практику отступления от положений ч.3 ст.32 Конституции РФ [6].

С учетом сказанного, при анализе правовой позиции Конституционного Суда РФ по вопросу о возможности расширения перечня оснований для запрета на осуществление пассивного избирательного права, перечисленных в ч.3 ст.32, вполне достаточно ограничиться рассмотрением разработанной Судом юридической конструкции, основные положения которой сводятся к следующим тезисам:

1. Конституция РФ (ч. 2 ст. 81 и ч. 1 ст. 97) «позволяет предъявлять к претендентам на замещение выборных должностей специальные требования, проистекающие из конституционно-правового статуса лиц, замещающих соответствующие должности».

2. Права граждан быть избранными, не будучи абсолютными, могут быть подвергнуты определенным ограничениям при соблюдении указанных в Конституции критериев (ч.3 с.17, ч.1 и ч.2 ст.19, ч.2 и ч.3 ст.55 Конституции РФ).

3. Право быть избранным не сводится к участию гражданина в выборах, оно неразрывно связано с правом занимать публичную должность и тем самым осуществлять политическую власть. Соответственно, в отношении пассивного избирательного права могут вводиться более строгие, чем в отношении активного избирательного права, ограничения, ведущие к исключению определенных категорий граждан из числа лиц, имеющих право претендовать на занятие выборной публичной должности.

4. Предписание ч.3 ст.32 «не дает оснований к истолкованию, исключающему возможность ограничения пассивного избирательного права федеральным законом в отношении определенных категорий лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы… В системе конституционных прав и свобод оно представляет собой специальный запрет на осуществление данного права…, который ввиду его особой значимости выделен конституционным законодателем как отдельный случай ограничения конституционного права».

На первые три тезиса, приведенные Судом в качестве обоснования его правовой позиции, можно высказать следующие контраргументы:

1. В ч.2 и ч.1 ст.97 Конституции РФ изложены специальные требования к лицам, занимающим должность Президента РФ (возрастной ценз в 35 лет и 10-летний срок проживания в Российской Федерации) и являющимся депутатами Государственной Думы (возрастной ценз в 21 год и право участвовать в выборах). Эти требования «не проистекают» из конституционно-правового статуса лиц, замещающих соответствующие должности» (как сказано в постановлении), а определяют конституционно-правовой статус этих лиц. Отсюда, т.е. из наличия таких параметров конституционного статуса избираемых лиц, как возрастной ценз, срок проживания в Российской Федерации и право участвовать в выборах, никак не следует возможность введения дополнительных запретов на право быть избранными. По смыслу ч.1 ст.97, как раз очерченное в ч.3 ст.32 право участвовать в выборах является одной из составляющих конституционно-правового статуса депутатов Государственной Думы.

2. Право граждан быть избранными, разумеется, не является абсолютным уже потому, что в ч.3 ст.32 Конституции РФ закреплены основания для запрета на осуществление этого права. Но отсюда вовсе не следует, что перечень оснований для данного запрета не является исчерпывающим. Это надо еще доказать.

3. Из того обстоятельства, что «право быть избранным … неразрывно связано с правом занимать публичную должность», вовсе не следует, что в этой связке именно право занимать публичную должность является определяющим, т.е. что оно определяет объем избирательных прав граждан. Напротив, право занимать публичную должность логически вытекает из более фундаментального по своей природе права быть избранным, которое непосредственно связано с принципом народовластия: согласно ч.3 ст.3 Конституции РФ именно выборы являются «высшим и непосредственным выражением власти народа». Отсюда, кстати, следует, что лишение депутата его депутатских полномочий возможно лишь в том случае, если в отношении него вступил в силу приговор, связанный с лишением свободы [8; 7].

Что же касается четвертого тезиса о том, что норма ч.3 ст.32 представляет собой специальный запрет на осуществление избирательного права, который ввиду его особой значимости выделен конституционным законодателем как отдельный случай оснований для ограничения конституционного права, общий перечень которых дан в ч.3 ст.55, то он заслуживает более подробного анализа.

Обратимся для начала к буквальной формулировке нормы ч.3 ст.32 Конституции, из которой очевидным образом следует, что все, кто не входит в указанный здесь закрытый перечень лиц (т.е. все, кто является дееспособным и не содержится в местах лишения свободы), обладают активным и пассивным избирательным правом. Однако буквальное толкование отдельных конституционных положений может быть откорректировано с позиций системного толкования. Федеральный законодатель и Конституционный Суд РФ в своем отходе от буквального прочтения данной нормы ссылаются на системный подход, увязывающий ее положения с содержанием ч.3 ст.55 Конституции, где дан перечень оснований и пределов ограничения конституционных прав граждан: закрепленные в Конституции права гражданина, сказано здесь, «могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

При этом в юридической литературе были выдвинуты две версии такой трактовки системной взаимосвязи между рассматриваемыми нормами, которая, по мнению их авторов, позволяла расширить круг лиц, не имеющих права быть избранными: в одном случае норма ч.3 ст.32 трактовалась как специальное ограничение избирательных прав по отношению к общему перечню оснований для ограничения прав, указанных в ч.3 ст.55, а в другом — как дополнительное ограничение. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013 г. N 20-П) соединены оба подхода: «… Специальный запрет на осуществление данного права …, – сказано здесь, – ввиду его особой значимости выделен конституционным законодателем как отдельный случай ограничения конституционного права» (п.2.1 мотивировочной части постановления). Таким образом, с одной стороны, в Постановлении говорится о специальном запрете, а с другой – об отдельном запрете, который не может быть ничем иным как дополнением к общему перечню ч.3 ст.55. Рассмотрим оба этих подхода.

По поводу трактовки положений ч.3 ст.32 Конституции РФ как специальных ограничений избирательных прав граждан уместно прежде всего задать вопрос: зачем понадобилось придавать «высшую юридическую силу» и конституционный статус неприкасаемости такому незначительному по своему правовому смыслу основанию для ограничения избирательных прав, как нахождение человека в местах лишения свободы?

И здесь следует прежде всего обратиться к здравому смыслу, которым, кстати, никогда не следует пренебрегать в правовом анализе. Ведь право по своей сути — это квинтэссенция разумных начал человеческого общежития, а кроме того, право пишется для людей и, как правило, должно восприниматься и пониматься ими на уровне обыденного правосознания. Это тем более относится к нормам Конституции, принятой на референдуме: заложенный в эти нормы правовой смысл не должен входить в противоречие со здравым смыслом тех людей, которые за нее голосовали.

С точки зрения здравого смысла очевидно, что такое ограничение вполне можно было бы ввести федеральным законом в русле реализации ч.3 ст.55. А если конституционный законодатель ввел в главу о правах человека специальный конституционный запрет на осуществление избирательных прав для определенных категорий лиц, то он хотел таким образом подчеркнуть наличие гарантий избирательных прав для всех, кто не относится к этим категориям лиц.

Если же от здравого смысла перейти в плоскость юридико-догматического подхода, то следует отметить, что конструкция, согласно которой специальная норма дополняет и усиливает общую норму, противоречит юридико-догматическому принципу lex specialis derogat legi generali, согласно которому наличие специальных ограничений тех или иных прав означает, что эти ограничения заданы только специальными требованиями и что общие ограничения на них не распространяются. Если исходить из того, что в ч.3 ст.32 говорится о специальных основаниях для ограничения прав (а такая трактовка как раз вполне возможна и целесообразна), то надо признать, что общие основания ограничения прав человека, перечисленные в ст.55, не распространяются на избирательные права граждан. Тогда мы получаем вполне логичную юридическую конструкцию, в силу которой изъятия из основополагающего для правовой демократии принципа всеобщности избирательных прав могут быть установлены лишь по специально указанным в Конституции основаниям, что является гарантией принципа всеобщности избирательных прав. Помимо ст.32, такие специальные основания предусмотрены еще и в ст.62 Конституции, где сказано, что «наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод… если иное не предусмотрено федеральным законом…», а также в упомянутых уже нормах, закрепляющих возрастные цензы и требования к сроку проживания гражданина на территории Российской Федерации (для участия в выборах Президента РФ). Никаких иных оснований для ограничения избирательных прав при таком подходе быть не может (если, конечно, не считать ограничениями ряд введенных Конституцией РФ избирательных цензов, которые на мой взгляд, имеют иную правовую природу).

Рассмотрим далее другую версию интерпретации, согласно которой в ст.32 установлены дополнительные по отношению к ст.55 основания для ограничения избирательных прав. Она представлена, в частности, в изданном под эгидой Конституционного Суда комментарии к Конституции РФ, где рассматриваемые ограничения пассивного избирательного права уже однозначно обозначаются лишь как «дополнительные по отношению к непосредственно конституционным ограничениям соразмерные ограничения электорального правопользования» [3: 311]. Положения о том, что не могут избирать и быть избранными лица, находящиеся в местах лишения свободы, имеют, как сказано в данном комментарии, «высшую юридическую силу и не могут быть отменены или «ослаблены» законодателем, поскольку их цель и соразмерность уже определены в духе общей установки о допустимости ограничений прав и свобод человека (ч.3 ст.55 Конституции)», и поскольку они направлены «на установление безусловных, не подлежащих законодательному пересмотру в парламентской процедуре изъятий из конституционной правосубъектности личности» [3: 310].

Здесь, помимо очевидного отхода от формулировки правовой позиции Конституционного Суда, где рассматриваемые ограничения названы специальными (а их трактовка еще и как дополнительных с некоторой натяжкой вычитывается из контекста), мы также видим и явное противоречие здравому смыслу: зачем конституционному законодателю понадобилось дополнять весьма широкий перечень оснований для ограничения прав, закрепленный в ст.55, который и так имплицитно включает в себя возможность ограничений для лиц, находящихся в местах лишения свободы? Если полагать, что федеральный законодатель может вводить ограничения избирательных прав в рамках ст.55, то очевидно, что такая задача вполне решаема путем принятия федерального закона и вовсе не требует введения дополнительной конституционной нормы. Включение в текст Конституции дополнения к общему перечню основных ограничений прав гражданина идет вразрез с методологическим принципом здравого смысла, получившим название «бритва Оккама»: то, что можно сделать на основе меньшего числа предположений, не следует делать, исходя из большего числа (короче: не стоит множить сущности без особой надобности).

Но если сделать уступку оппонентам и отбросить соображения здравого смысла, то можно и без них выстроить систему юридико-догматических контраргументов против трактовки положений ч.3 ст.32 в качестве дополнительных ограничений прав гражданина. Правда, поиск надлежащей юридической конструкции будет не так прост, как могло бы показаться на первый взгляд. Для этого необходимо провести отсутствующую в нашей конституционно-правовой теории демаркацию границы между различными по своей правовой природе запретами на осуществление избирательных прав, содержащимися в Конституции, которые можно обозначить как запрет-ограничение права и запрет-лишение права. Между ними есть качественные различия, которые коренятся в разном соотношении выражаемых этими понятиями явлений с таким ключевым для права феноменом, как свободная воля: ограничение права субъект может преодолеть своей волей, а лишение права — не может. Например, законодательство в полном соответствии с ч.2 ст.62 Конституции РФ вводит запрет на пассивное избирательное право граждан Российской Федерации, имеющих двойное гражданство. И если для гражданина важнее иметь возможность быть избранным в органы власти на территории Российской Федерации, то он может отказаться от гражданства иностранного государства. А человек, содержащийся в местах лишения свободы, не может своей волей изменить ситуацию: он не ограничен в своем избирательном праве, а лишен данного права на период отбывания соответствующего наказания. Более того, если гражданин имеет на день голосования неснятую и непогашенную судимость за тяжкие и особо тяжкие преступления, либо на момент выборов он подвергнут административному наказанию по ст. 20.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях и т.д., он также оказывается лишен права быть избранным, а вовсе не ограничен в этом праве.

Можно с некоторыми оговорками согласиться и с несколько иным, более прагматичным, критерием разграничения рассматриваемых понятий, согласно которому «следует различать «ограничение избирательного права» как законодательные требования к избирательному корпусу и кандидатам и «лишение избирательного права» как меру предупреждения девиантного поведения граждан или меру наказания, применяемую к правонарушителям» [5]. Оговорки касаются здесь понятия «ограничение избирательного права», которое при такой его трактовке включает в себя и избирательные цензы. На мой взгляд, избирательные цензы, имеющие всеобщий характер, относятся не к ограничениям прав, а к параметрам общего конституционно-правового статуса граждан. Ограничения же прав представляют собой изъятия из общеправового статуса, которые могут быть преодолены, если лица, подпадающие под эти изъятия, проявят надлежащую волю. Однако в контексте нашего анализа в процитированном выше высказывании важно прежде всего признание юридически значимой разницы между ограничениями прав и лишениями прав. С позиций такого подхода можно сказать, что в российской Конституции лишение избирательных прав вводится не потому, что люди находятся в местах лишения свободы, а потому, что они совершили преступление, значимость которого предполагает нахождение в местах лишения свободы: они наказываются лишением прав именно за совершение преступления, а не ограничиваются в правах по основанию их содержания в местах лишения свободы.

Наша юридическая теория избегает говорить о лишении избирательных прав, памятуя о печальном историческом опыте эпохи диктатуры пролетариата, когда целые социальные слои получили статус так называемых лишенцев. Однако именно этот опыт, судя по всему, и породил стремление конституционного законодателя перекрыть возможность лишения избирательных прав для всех иных категорий граждан, кроме тех, что указаны в ч.3 ст.32. Во всяком случае, без такого обращения к истории страны в рамках исторического толкования невозможно понять тот правовой смысл, который вкладывали в соответствующие нормы Конституции РФ граждане, голосовавшие за нее на референдуме 1993 г. Кроме того, институт лишения избирательных прав с юридической точки зрения гораздо более корректен, чем введение запрета-лишения прав избирательным законодательством, трудовым законодательством (например, запрет на занятие педагогической деятельностью лицам, когда-либо имевшим судимость или подвергавшимся уголовному преследованию за определенные преступления), о государственной службе (запрет на несение государственной службы лицам, не прошедшим военную службу) и т.д.

Ведь правовая природа института лишения права такова, что лишать права можно только в качестве наказания за нарушение соразмерно степени вины и в рамках уголовного или административного (например, лишение водительских прав) судопроизводства. В этих случаях закон не имеет обратной силы, человек может доказывать свою невиновность в различных судебных инстанциях, а суд может дифференцировать ответственность (в том числе и временной период лишения права) с учетом степени вины. Все эти гарантии права отсутствуют, если лишение права вводится за рамками уголовного или административного судопроизводства под видом введения новых требований к правовому статусу носителей избирательных или иных прав.

Показательно, что в зарубежном законодательстве широко применяется понятие «лишение избирательного права», которое трактуется как временная или бессрочная утрата субъективного избирательного права, «являющаяся мерой превентивного или карательного характера. Лишение избирательного права может быть связано как с правомерным (недееспособность), так и с противоправным поведением субъектов права (совершение правонарушений). Лишение избирательного права (активного и (или) пассивного) кроме ограничения правосубъектности недееспособных лиц означает основное или дополнительное уголовное наказание, которое закреплено в санкции нормы права, носит личный характер и назначается судом с учетом общественной опасности правонарушения» [5]. Именно такой подход закреплен в законодательстве Польши, Аргентины, Канады и др. [5].

Подводя итоги, можно сказать, что российский конституционный законодатель закрепил закрытый перечень оснований для лишения избирательных прав именно для того, чтобы федеральный законодатель не пытался вводить дополнительные основания для лишения (а вовсе не ограничения!) данных прав. Такой подход к интерпретации ст.32 Конституции РФ наиболее адекватным образом вписывается в системное толкование, охватывающее также ст.2, согласно которой «человек, его права и свободы является высшей ценностью», ст.3 о народном суверенитете, ст.17, гарантирующую права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и Конституции РФ, а также целый ряд иных конституционных положений. В противном случае отказ от категории «лишение избирательных прав» открывает широкую возможность для фактического лишения прав, осуществляемого под видом их ограничения.

Такая (очевидная, на мой взгляд) трактовка правового смысла положений ч.3 ст.32 отнюдь не является общепризнанной даже среди той части экспертного сообщества, которая тяготеет к либеральному флангу российского политического спектра. К данному выводу приводит, например, анализ результатов опроса экспертов, проведенного членом Совета движения в защиту прав избирателей «Голос» А.Е. Любаревым в конце 2018 г. (опрошены 108 экспертов). В анкете, в частности, был поставлен вопрос о том, стоит ли «отказаться от ограничений пассивного избирательного права, не предусмотренных Конституцией РФ — по судимости, иностранному гражданству и т.п. Как вариант — смягчение или снятие некоторых ограничений (в частности, снятие ограничений из-за наличия вида на жительство в другом государстве)» [11: 18]. Ответы распределились следующим образом: «да» ответили 76% экспертов, «нет» — 19,8%, два человека затруднились с ответом.

Таким образом, на вопрос, стоит ли отказаться от ограничений прав, не предусмотренных Конституцией РФ (т.е. по сути – нарушающих Конституцию), почти пятая часть всех экспертов и почти третья часть юристов ответили положительно! Правда, из комментариев, которыми респонденты сопроводили свои ответы, следует, что многие из них не считают ограничения, дополняющие норму ч.3 ст.32, нарушением Конституции РФ. Аналогичной позиции придерживается и сам автор анкеты, который, подводя итоги опроса, пишет: «Вопрос о том, позволяет ли Конституция РФ вводить дополнительные ограничения пассивного избирательного права, продолжает обсуждаться, хотя Конституционный Суд высказался по этому поводу однозначно — позволяет. Видимо, это так, хотя бы потому, что ст.32 Конституции не предусматривает совершенно необходимых возрастных цензов» [11: 21]. То обстоятельство, что ст. 32 не предусматривает возрастных цензов, не означает, что их в Конституции нет. Такие цензы даны в ст.60, где определяется конституционно-правовой статус гражданина, и в упомянутых ст. 81 и ст.97 в связи с определением конституционно-правового статуса Президента РФ и депутата Государственной Думы. Эти цензы не приводятся в статьях, определяющих ограничения избирательных прав, потому, что они по своей правовой природе, как я уже отмечала, не относятся к ограничениям прав. Что касается региональных выборов, то здесь у органов власти субъектов Российской Федерации есть определенная свобода усмотрения в части пассивного избирательного права (в пределах цензов, заданных на федеральном уровне), обусловленная федеративной природой государства, закрепленной в ст.1 Конституции РФ. Кстати, это же соображение относится и к региональным партиям, запрет которых противоречит федеративному характеру Российской Федерации.

Что же касается аргумента, связанного с позицией Конституционного Суда, то в данной связи хотелось бы напомнить популярное в советское время высказывание проф. М.Д. Шаргородского: «Юридическая наука начинается там, где она говорит «нет» законодателю». В наши дни прерогатива говорить «нет» законодателю принадлежит Конституционному Суду, поэтому можно сказать, что наука начинается там, где она говорит «нет» Конституционному Суду.

При сопоставлении ответов, полученных от экспертов из числа юристов и политологов, обращает на себя внимание тот факт, что лишь 68% юристов согласились с необходимостью «отказаться от ограничений пассивного избирательного права, не предусмотренных Конституцией РФ», в то время как среди политологов с этим согласны 78% опрошенных. Думаю, разница обусловлена тем, что для юристов более актуальным является установление антикриминального фильтра, в то время как политологи лучше понимают, что такой фильтр на практике легко становится антиоппозиционным. Можно сколько угодно убеждать себя и окружающих в опасности прихода криминала во власть, но если эта вполне реальная опасность используется в качестве прикрытия для блокирования политической конкуренции, то из двух зол в нашей ситуации следует выбрать то, которое не связано с подавлением конструктивной политической активности общества. Не надо думать, что в условиях честной предвыборной агитации и полной открытости информации о кандидатах на выборные должности российские избиратели не сумеют выбрать наиболее достойных. И важно помнить, что за ограничениями пассивного избирательного права отдельных претендентов на выборные должности могут скрываться ограничения активного избирательного права миллионов их потенциальных избирателей.

Поступила в редакцию 31.10.2019

---

Список литературы

1. European Court of Human Rights. Anchugov and Gladkov v. Russia, Case N 11157/04 and 15162/05. Judgment of 4 July 2013.
2. Авакьян С.А. Нужна ли конституционная реформа в России? – Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9. С. 2–9. - https://www.tnvrod.ru/index.php/on-lajn-konferentsiya-2/stati/239-statya-avakyana-s-a
3. Комментарий к Конституции Российской Федерации. / под ред. В.Д. Зорькина. М.: Норма, ИНФРА-М. 2013. 1039 с.
4. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31.10.2003. – СПС КонсультантПлюс.
5. Красинский В.В. Лишение избирательного права в зарубежных странах. – Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2008. № 15. С. 49–53. - http://krasinskiy.ru/Lishenie11.rtf
6. Лапаева В.В. Возможности развития человекоцентристского потенциала Конституции РФ (на примере толкования ч.3 ст.32). – Правоведение. 2016. № 1. С. 110–124.
7. Лапаева В.В. «Дело Гудкова»: правовой анализ. Как соотносится лишение депутатского мандата с буквой и духом Конституции РФ. – Независимая газета, 19.04.2013.
8. Лапаева В.В. Как избавиться от народного избранника. «Дело Гудкова»: правовые аспекты парламентского казуса. – Независимая газета, 24.10.2012.
9. Лапаева В.В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления). – Журнал российского права. 2005. № 7. С. 13–23.
10. Любарев А.Е. Конституционно ли лишение пассивного избирательного права из-за вида на жительство в другой стране? – ЖЖ А.Любарева, 04.01.2018. Доступ: http://lyubarev.livejournal.com/36653.html (проверено 18.12.2019). - http://lyubarev.livejournal.com/36653.html
11. Любарев А.Е. На пути к реформе законодательства о выборах: позиция экспертов. М.: Издательские решения. 2019. 242 с.
12. Нерсесянц В.С. Конституционализм как общегосударственная идеология. – Хрестоматия по конституционному праву. М.: Алеф-Пресс. 2012. С. 852–856.
13. Определение Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 г. № 757-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Леонова Владимира Николаевича на нарушение его конституционных прав положениями подпункта "г" пункта 3.2 статьи 4 и подпункта "ж" пункта 7 статьи 76 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". – СПС КонсультантПлюс.
14. Постановление Конституционного Суда РФ от 10.10.2013 № 20-П "По делу о проверке конституционности подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова, А.В. Куприянова, А.С. Латыпова и В.Ю. Синькова. – СПС КонсультантПлюс.