О некоторых результатах исследовательского проекта «Международный уровень управления в сфере избирательного процесса»

Гришин Н.В.

Аннотация

Представлены некоторые результаты реализации исследовательского проекта «Международный уровень управления в сфере избирательного процесса», который был реализован в течение 2019–2021 гг. Определена актуальность темы и научной проблемы, на решение которых был направлен проект. Содержится обзор основных публикаций, подготовленных по итогам реализации проекта. При реализации проекта приоритетное внимание было уделено международным акторам, участвующим в системе публичного регулирования в сфере выборов. Рассмотрены механизмы и формы международного участия в системе публичного управления выборами.

---

Научный проект «Международный уровень управления в сфере избирательного процесса» реализован в течение 2019–2021 гг. Организацией, предоставившей условия для выполнения работ по проекту, стала Российская ассоциация политической науки (РАПН). Участники исследовательского коллектива: Н.В.Гришин (Санкт-Петербург, СПбГУ, руководитель проекта), Р.В.Евстифеев (Владимир, РАНХиГС), Ю.Г.Коргунюк (Москва, ИНИОН РАН), О.С.Морозова (Рязань, РГУ имени С.А.Есенина). Коллектив является межрегиональным, его участники имели значительный опыт сотрудничества в изучении вопросов публичного управления в сфере выборов. В частности, трое человек из состава коллектива участвовали в предыдущем научном проекте по изучению государственной электоральной политики (государственной политики и управления в сфере избирательного процесса).

Проект ориентирован на развитие знаний в предметной области, связанной с изучением бурно развивающегося с конца XX в. участия международных организаций в публичном регулировании в сфере выборов. Практика международного участия в организации и контроле над выборами приобретает на современном этапе новые формы, создает инновационные механизмы, отличается многообразием и сложностью акторов.

С конца XX в. создаются первые международные акторы, чья деятельность преимущественно нацелена на избирательный процесс. В 1991 г. в структуре ООН был создан Отдел содействия выборам, в структуре СБСЕ – Бюро по демократическим институтам и правам человека. Формой международного сотрудничества становится создание международных ассоциаций избирательных органов, от первого такого рода объединения – Ассоциации европейских избирательных органов (ACEEEO) в 1991 г. до Всемирной ассоциации избирательных органов (A-WEB) в 2013 г. Возрастает значение международных консультативных органов, среди которых Венецианская комиссия (с 1990 г.) играет выдающуюся роль в развитии и продвижении новых стандартов и норм проведения выборов по всему миру. Появились и расширяют влияние международные общественные организации, нацеленные на содействие развитию электоральных институтов. Одна из первых значительных структур – Международный фонд для избирательных систем (IFES) – основана в 1987 г. В отдельную группу выделяются международные общественные организации, ориентированные на наблюдение за выборами (от первой региональной международной организации – Азиатской сети за свободные выборы в 1997 г. – до создания в 2009 г. Глобальной сети наблюдателей на выборах). Создание Евросоюза привело к появлению принципиально новых механизмов международного взаимодействия при проведении выборов. При этом некоторые другие международные региональные межправительственные организации (Африканский Союз, Организация американских государств) лидируют в развитии отдельных механизмов международного участия в организации и контроле над выборами национального уровня.

Изучение этих процессов в современной науке явно запаздывает, и это, вероятно, объясняется тем, что соответствующая исследовательская область оказалась на пересечении отдельных областей знания (международного права, электорального менеджмента и публичного управления в сфере избирательного процесса, мировой политики). Значительной интеграции этих отдельных исследовательских областей до настоящего времени не произошло: так, публичное управление выборами изучалось преимущественно в масштабах национальных государств, а при изучении мировой политики и международных отношений не уделялось существенного внимания вопросам международного сотрудничества в сфере избирательного процесса. Парадокс заключается в том, что именно в вопросах избирательного процесса современное международное сотрудничество и процессы глобализации достигли исключительных рубежей.

Инициированный нами проект был направлен на комплексное изучение международного участия в публичном управлении выборами и восполнение многочисленных пробелов, существующих в этой области знания.

Возросшее международное воздействие на избирательный процесс вызывает ряд практических и научно-теоретических проблем. Эксперты и официальные лица ряда государств все чаще подвергают его критике и отмечают его противоречие принципу национального суверенитета. Феномен международного управления в сфере избирательного процесса, возникший в условиях волны демократизации конца XX в., в настоящее время сталкивается с особыми трудностями, встречает растущее сопротивление со стороны многих правительств национальных государств и политических сил. Международное участие в системе управления выборами оказалось на пороге некоторой корректировки. Возникает вопрос: являются ли недостатки механизмов международного участия в управлении выборами временными явлениями «периода роста» или они свидетельствуют о достижении предела эффективности.

Стратегия реализации проекта направлена на изучение блоков тем: системы акторов международного управления в сфере выборов, механизмов участия международного сообщества в регулировании выборов, анализ основных направлений участия международного сообщества в регулировании института выборов.

Исследовательские результаты проекта отражены в опубликованных статьях, докладах на российских и зарубежных научных конференциях, подготовленной монографии по теме проекта. Результаты реализации трехлетнего проекта были также представлены 15 октября 2021 г. на специально организованной секции «Политическое регулирование и реформирование в сфере избирательного процесса» в рамках IX научно-практической конференции по исследованию российской государственности «Российская государственность на пути в будущее: традиции и траектории политико-правовых реформ» (филиал РАНХиГС в г. Владимире). С целью диссеминации результатов проекта были созданы страница проекта в Facebook и постоянный веб-сайт проекта.

Ряд публикаций в рамках гранта был посвящен изучению отдельных международных субъектов, участвующих в вопросах публичного регулирования в избирательном процессе. О.С.Морозова подготовила серию публикаций, в которых впервые в русскоязычной литературе был проанализирован опыт деятельности в сфере избирательного процесса таких отдельных международных акторов, как межправительственные организации Содружество наций [12], Африканский Союз [13] и Международная организация франкофонии [11], неправительственные организации Европейская сеть организаций мониторинга выборов (ENEMO) [14], Европейский центр содействия выборам (ECES) [10] и Азиатская сеть за свободные выборы (ANFREL) [9]. Участие международных неправительственных организаций в публичной деятельности в сфере избирательного процесса было одним из «белых пятен» в науке. До настоящего времени в англоязычной литературе присутствовали публикации, посвященные участию в международных программах наблюдения и содействия выборам только НКО национального уровня (т.е. рассматривалось фактически «иностранное» неправительственное наблюдение). В рамках нашего проекта мы впервые уделили внимание деятельности в этой сфере неправительственных организаций международного уровня. Нами были подготовлены работы, посвященные наблюдению за выборами со стороны не национальных, а международных неправительственных организаций. Помимо упомянутых выше публикаций О.С.Морозовой, посвященных отдельным таким организациям (ENEMO, ECES, ANFREL), вышли публикации Н.В.Гришина по общим вопросам участия международных НКО в публичном регулировании в сфере выборов [1; 3]. Было выявлено изменение роли неправительственных организаций в системе международного управления выборами: если в конце XX века они стремились влиять на электоральную политику путем прямого воздействия на национальные государства, то на современном этапе их основными партнерами становятся иные субъекты глобального управления, в том числе межправительственные организации (ООН, европейские структуры). Поскольку данные организации могут оказывать влияние на электоральную практику, минуя уровень национального управления, их развитие способствует дальнейшему ослаблению роли национальных государств в системе управления выборами.

Современное развитие международного управления в сфере выборов предполагает, в первую очередь, развитие новых типов субъектов этого процесса. Возникновение и распространение международных «электорально-ориентированных» НКО является только одним из проявлений этого процесса. Роль традиционных международных межправительственных организаций (таких, как ООН), которые доминировали в середине и второй половине XX в., либо снижается, либо трансформируется. Современные международные межправительственные организации, перехватившие лидерство в регулировании вопросов проведения выборов (ОБСЕ, Венецианская комиссия и т.д.) отличаются гораздо меньшей зависимостью от правительств национальных государств. В процессе современной эволюции субъектов международного управления в сфере выборов особый интерес вызывают попытки создания первых в истории избирательных комиссий наднационального уровня. Попытки создания такого наднационального избирательного органа наиболее настойчиво предпринимаются в рамках Европейского Союза. Затянувшийся процесс создания в рамках ЕС наднациональной избирательной комиссии (проект организации “EU Electoral Authority”) стал предметом отдельной статьи, опубликованной в британском журнале “European Politics and Society” [2]. На основе применения методологии неофункционализма был проведен анализ сил, воздействующих на процесс создания наднационального органа управления нового типа, рассмотрены потенциальные риски, связанные с предложенным Эндрю Даффом проектом европейского избирательного органа.

Несколько публикаций Ю.Г.Коргунюка были посвящены изучению уникального опыта Организации американских государств в сфере выборов. Этой региональной межправительственной организации принадлежит несколько достижений. Автор отмечает, что «деятельность Организации американских государств в сфере организации выборов и наблюдения за ними позволяет с полным правом называть её лабораторией по выработке и обкатке международных стандартов в соответствующей области» [7]. В начале 1960-х гг. именно она дала старт практике международного наблюдения за выборами. Другие инновационные формы работы этой организации не отражены не только в русскоязычной, но и в англоязычной научной литературе. В работе Ю.Г.Коргунюка впервые осуществлен анализ и дана оценка предложенному этой организацией формату международных избирательных стандартов (в виде официального стандарта Международной организации по стандартизации – ISO). Рассмотрены особенности принятия решения при разработке избирательного стандарта, а также специфическая роль, которую играет в составе руководящих органов ОАГ Департамент сотрудничества и наблюдения в сфере выборов (DECO – Department of Electoral Cooperation and Observation) [8].

В рамках работы по решению задачи по систематизации информации о современных международных субъектах, участвующих в публичном регулировании института выборов, была подготовлена база данных. В ней представлены сведения о более 40 международных организаций, чья деятельность преимущественно связана с избирательным процессом. Самая первая из них ведет свою историю с 1987 г. Некоторые из этих организаций являются межправительственными (в основном – объединения избирательных органов). В группе неправительственных организаций выделяется наиболее многочисленная и активная подгруппа ассоциаций наблюдательских общественных организаций.

Одним из наиболее острых вопросов в обсуждении влияния международного сообщества на избирательный процесс является вопрос о том, в какой мере это влияние способствует демократизации и «чистоте» выборов (прежде всего в странах, не относящихся к кругу устойчивых западных демократий). Изучению этого вопроса было посвящено несколько публикаций Р.В.Евстифеева [5; 6]. В фокусе внимания исследователя оказались т.н. «спорные выборы», «выборы, вызывающие конфликты». Автор внес вклад в развитие концепта “contentious elections”, предложенного в 2015 г. Пиппой Норрис. На основании изучения новейших данных о содействии выборам со стороны международных организаций и динамики изменения политического режима были уточнены представления о дисфункциях и ошибках в деятельности международных акторов, пытающихся повлиять на повышение качества избирательного процесса.

Один из основных инструментов воздействия международных акторов на развитие института выборов на национальном уровне – это официальные рекомендации, которые представляют международные наблюдатели по результатам своей работы. Как известно, страны ОБСЕ еще в 1990-е гг. закрепили за собой обязательство исполнять рекомендации наблюдательских миссий от этой организации. В других регионах планеты также существуют разнообразные механизмы, которые принуждают правительства национальных государств следовать рекомендациям международных наблюдателей. При этом любопытно, что до сих пор отсутствовали какие-либо исследования содержания этих рекомендаций. В 2021 г. участники научного коллектива Ю.Г.Коргунюк и О.С.Морозова подготовили статью, в которой впервые в мировой науке была предпринята попытка сравнительного изучения содержания рекомендаций международных наблюдателей. Был проведен компаративный анализ рекомендаций, которые представляли после миссий наблюдения за выборами три ведущие наблюдательские организации: ОБСЕ, Организация Американских Государств и Африканский Союз. Было выявлено, на какие аспекты организации выборов обращают внимание международные наблюдатели от этих разных организаций. Авторы установили наличие взаимосвязи между структурой претензий к выборам и уровнем демократии в стране. Результаты этого исследования были также представлены авторами на научной конференции во Владимире в октябре 2021 г.

Несколько публикаций посвящено вопросам международного наблюдения за выборами. В рамках нашего проекта впервые предпринята попытка выявить основные модели политики национальных государств в отношении института международного наблюдения [4]. При этом политика национальных правительств, содействующих открытости и международным наблюдателям, получила интерпретацию на основе теории конструктивизма, а политика правительств, стремящихся к ограничению международных наблюдателей, – на основе теории реализма. Были выявлены важнейшие современные изменения в политике национальных государств по отношению к институту международного наблюдения. В частности, проанализированы попытки России, Азербайджана и Беларуси изменить формат наблюдательских миссий ОБСЕ и поставить их под контроль государств-участников этой международной организации.

Подготовлена отдельная статья, систематизирующая историю становления и развития международного наблюдения за выборами. Выявлены основные исторические формы международного наблюдения и проанализированы события, которые привели к их смене или трансформации. Исторический взгляд на институт международного наблюдения важен для понимания причин современных кризисных тенденций и прогноза на будущее.

Один из результатов проекта – подготовка монографии Н.В.Гришина «Международный уровень управления в сфере выборов». В монографии рассматриваются основные направления деятельности международного сообщества в сфере выборов (прежде всего, деятельность по развитию международных избирательных стандартов, наблюдение за выборами, содействие выборам), проблемы подготовки и исполнения рекомендации международных наблюдателей, дискуссионные вопросы о государственном суверенитете в условиях возрастающей активизации международного сообщества в сфере выборов.

Выводы исследовательского проекта касаются оценки современного уровня развития участия международного сообщества в публичном регулировании выборов. Электоральная политика стала той сферой общественных отношений, в которой участие международного сообщества достигло наибольшей глубины. Институциональный дизайн международного участия в управлении выборами, возможно, опередил свое время, и, во всяком случае, не соответствует современному фактическому состоянию отношений международных акторов и национальных правительств. Можно предположить, что процессы глобализации в современном мире объективно пока не достигли уровня, на котором находятся институты международного участия в управлении выборами. Современные институты разработки международных избирательных стандартов или международного наблюдения за выборами блокируют влияние национальных государств на эти феномены. В условиях XXI в. международные общественные организации имеют больше институциональных возможностей влияния на эти вопросы, чем даже крупные государства. Существует чреватое конфликтами структурное противоречие между национальным и наднациональным уровнями управления в сфере выборов.

Поступила в редакцию 14.11.2021.

---

Список литературы

1. Grishin N. International NGOs as Actors of Electoral Governance. – Social Changes in the Global World: Proceedings of the 7th International Scientific Conference. Stip, 2020. P. 597–604.
2. Grishin N., Leenders A.M.R. Towards the first ever supranational election commission? A neofunctionalist analysis of the making of the EU electoral authority. – European Politics and Society. 2020. DOI: 10.1080/23745118.2020.1857642.
3. Гришин Н.В. Негосударственные акторы и глобальное управление в сфере избирательного процесса. – Политическое пространство и социальное время: Глобальные вызовы и цивилизационные ответы. Сборник научных трудов XХХVII Международного Харакского форума / Под ред. Т.А.Сенюшкиной. Симферополь, 2021. С. 223–228.
4. Гришин Н.В. Политика государств в отношении международного наблюдения за выборами. – Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2021. Т. 17. № 2. С. 150–162. DOI: 10.21638/spbu23.2021.203.
5. Евстифеев Р.В. Выборы, вызывающие конфликты: причины, результаты, возможности международного регулирования. – Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2019. № 3 (60). С. 110–113.
6. Евстифеев Р.В. От «спорных выборов» к глобальной эрозии демократии: ограничения международного влияния на политические выборы. – Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2020. № 3. С. 99–103.
7. Коргунюк Ю.Г. Опыт Организации американских государств по выработке международных избирательных стандартов. – Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2019. № 3 (60). С.103–104.
8. Коргунюк Ю.Г. Рекомендации наблюдательных миссий Организации Американских Государств и выработка избирательных стандартов. – Полития. 2020. № 3. С. 116–135. DOI: 10.30570/2078-5089-2020-98-3-116-135.
9. Морозова О.С. Кодекс поведения при COVID-19 для международных наблюдателей на выборах: рекомендации ANFREL в условиях пандемии. – Политическое представительство и публичная власть: трансформационные вызовы и перспективы. Материалы Ежегодной всероссийской научной конференции с международным участием / Под ред. О.В.Гаман-Голутвиной, Л.В.Сморгунова, Л.Н.Тимофеевой. М., 2020. С. 352–353.
10. Морозова О.С. Опыт участия европейских неправительственных организаций в развитии избирательных систем: пример Европейского центра содействия выборам. – Суверенитет – безопасность – интеграция как константы устойчивого государственного развития: международный опыт и национальные реалии / Под ред. В.Н.Ватыль. Гродно, 2020. С. 71–74.
11. Морозова О.С. Политика Международной организации франкофонии в сфере организации и поведения выборов. – Выборы: теория и практика. 2019. № 2 (50). С. 18–26.
12. Морозова О.С. Политика Содружества наций в сфере организации и проведения выборов. – Выборы: теория и практика. 2019. № 1 (49). С. 12–21.
13. Морозова О.С. Роль Африканского Союза в регулировании избирательного процесса на континенте. – Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2019. № 3 (60). С. 122–128.
14. Морозова О.С. Тенденции развития европейских неправительственных организаций в сфере выборов: на примере ENEMO. – Выборы: теория и практика. 2020. № 1 (53). С. 22–24.