Избирательный кодекс Российской Федерации: тридцать лет обсуждений и наработок

Любарев А.Е.

Аннотация

В статье обсуждается тридцатилетняя история попыток кодификации российского избирательного законодательства. Первый проект Избирательного кодекса Российской Федерации был разработан в 1994 г. инициативной группой под руководством В.Л.Шейниса и внесен в Государственную Думу депутатами из фракции «Яблоко». Причинами его непринятия в тот момент были опасение, что работа на Кодексом затянется, а также мнение, согласно которому кодифицировать законодательство нужно уже после принятия отдельных законов. Государственная Дума, а затем и ЦИК признали целесообразность разработки Избирательного кодекса, однако эта работа ими так и не была осуществлена. Следующий проект Кодекса был подготовлен в 2011 г. под руководством автора данной статьи, позже появились еще два проекта. В статье обсуждаются некоторые юридические проблемы, возникающие в ходе кодификации избирательного законодательства: включение в Избирательный кодекс вопросов проведения референдума (в том числе общероссийского), структура кодекса, регулирование в Избирательном кодексе региональных и муниципальных выборов. В заключение высказана надежда, что Избирательный кодекс потребуется при изменении вектора политического развития страны.

---

Одним из наиболее значимых достижений Виктора Леонидовича Шейниса стало создание в 1994 г. первого в России проекта Избирательного кодекса. В последующие годы идея кодификации избирательного законодательства периодически вновь поднималась, обсуждалась, и были созданы еще несколько проектов.

Истории этих обсуждений и наработок посвящена данная статья. Отдавая дань памяти В.Л.Шейниса, автор статьи хотел бы отметить его вклад в создание и обсуждение проекта 1994 г., а также его участие в следующем проекте, подготовленном в 2011 г. под руководством автора статьи. Далее на основе этих проектов будут обсуждены наиболее острые юридические проблемы, возникающие при подготовке Избирательного кодекса: включение в Избирательный кодекс вопросов проведения референдума (в том числе общероссийского), структура кодекса, регулирование в Избирательном кодексе региональных и муниципальных выборов.

Краткая история

Идея создания единого непротиворечивого избирательного законодательства имеет давнюю историю. Еще в Верховном Совете РСФСР в 1992 г. в рамках плановой законотворческой деятельности Комитета Верховного Совета РФ по вопросам работы Советов народных депутатов и развития самоуправления рабочей группой под руководством секретаря комитета В.А.Балалы был разработан пакет законопроектов под общим названием «Об избирательном процессе» (второе название – «Избирательный кодекс России»). Он состоял из законопроекта «Об основах избирательного процесса» (фактически Общая часть кодекса) и шести законопроектов (фактически Особенная часть) – о выборах Верховного Совета, Президента, депутатов региональных и местных советов, глав администрации, о референдуме РФ и о местном референдуме (проекты законов «Об основах избирательного процесса» и «О выборах в Верховный Совет Российской Федерации» опубликованы в [15: 276–308]). В июне 1992 г. этот пакет был представлен на рассмотрение Президиума Верховного Совета РФ. В июле 1992 г. состоялись парламентские слушания, на которых проект был раскритикован как слабо проработанный [7].

Хотя с этого проекта мы ведем историю попыток кодификации избирательного законодательства, все же он еще не был в полном смысле проектом кодекса. Это все-таки были проекты семи отдельных законов. И законопроект «Об основах избирательного процесса» можно считать скорее предшественником Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», чем предшественником Избирательного кодекса.

Следующая попытка создания Избирательного кодекса была предпринята в 1994 г. фракцией «Яблоко». Группа под руководством депутата Государственной Думы В.Л.Шейниса разрабатывала проект кодекса как альтернативу отдельным законам («Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации»), которые готовились под эгидой ЦИК России. Этот проект был внесен в Государственную Думу 14 ноября 1994 г. (проект по состоянию на 11 ноября 1994 г. опубликован в книге [39: 492–601]). Дума рассматривала его на пленарном заседании 23 ноября 1994 г. в качестве альтернативы проекту федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» к этому времени уже был принят), внесенному Президентом РФ. После продолжительной дискуссии был принят президентский проект. Тем не менее в принятом Думой постановлении разработка Избирательного кодекса (с учетом принимаемых федеральных законов о выборах и практики их реализации) была признана целесообразной. Подробнее этот проект и дебаты при его обсуждении в Государственной Думе будут рассмотрены в следующих разделах.

Вопрос об Избирательном кодексе был вновь поднят в 2000 г. – на этот раз самой ЦИК России. В докладе Центризбиркома, опубликованном в октябре 2000 г., отмечалось, что после прохождения очередного избирательного цикла (т.е. после 2004 г.) можно будет решить вопрос о кодификации избирательного законодательства [41]. Однако реально к работе над кодексом никто не приступил. В 2004 г. ЦИК утвердила программу исследований Научно-методического совета, которая включала разработку концепции Избирательного кодекса РФ со сроком исполнения – второе полугодие 2006 г. В 2007 г. была принята новая программа, в которой подготовка концепции и структуры Избирательного кодекса РФ была запланирована на IV квартал 2008 г. Однако никакой активности Научно-методический совет не проявил.

В 2008 г. группа экспертов во главе с автором данной статьи под эгидой Ассоциации некоммерческих организаций «В защиту прав избирателей «ГОЛОС» (в 2014 г. была признана «иностранным агентом», в 2020 г. ликвидирована) инициировала общественный проект по созданию Избирательного кодекса РФ. Работа над проектом была завершена в 2011 г., в 2012 г. он был внесен в Государственную Думу пятью депутатами от «Справедливой России», но был им возвращен в связи с несоблюдением требований части третьей статьи 104 Конституции РФ (отсутствовало заключение Правительства РФ). Позднее депутаты получили заключение Правительства, которое, как легко было предвидеть, оказалось отрицательным. К этому времени они утратили интерес к проекту и не стали его вносить заново. Этот проект подробнее будет обсуждаться в одном из последующих разделов.

В 2016–2017 гг. экспертам удалось заинтересовать идеей Избирательного кодекса председателя ЦИК Э.А.Памфилову и первого зам. руководителя Администрации Президента С.В.Кириенко. Результатом стал новый проект разработки кодекса, который получил название «Кодекс о выборах и референдумах в Российской Федерации». Средства на проект выделил Газпром, в качестве заказчика выступил Российский фонд свободных выборов (организация, одним из учредителей которой является ЦИК), а в качестве исполнителя – факультет политологии МГУ при участии юридического факультета.

Работа над проектом стартовала летом 2018 г. Она обсуждалась на нескольких научно-практических конференциях, но в целом охват обсуждения был значительно меньше, чем у проекта 2011 г. Результаты работы были опубликованы только в Интернете в августе 2019 г. При этом отдельно был опубликован проект Кодекса, основанный на нормах действующего законодательства [47], и отдельно – Изменения, предлагаемые к внесению в проект Кодекса [18]. Никаких попыток внести этот проект в Государственную Думу сделано не было. Обсуждение его быстро затихло. В 2020 г. была подготовлена новая версия Кодекса, но она прошла совершенно незамеченной.

Критический анализ этих документов был тогда же сделан автором данной статьи [35]. В недавней статье Е.О.Кудряшова [22] отмечено, что данная попытка кодифицировать избирательное законодательство закончилась ничем, так как не предложила адекватных решений существующих проблем.

В 2022 г. работу над проектом Избирательного кодекса начала фракция КПРФ. В сентябре 2022 г. был подготовлен законопроект, он был обсужден в ноябре того же года на слушаниях в Государственной Думе и опубликован на сайте КПРФ [46]. Его критический анализ сделан автором данной статьи [33] (см. также [3]).

Законопроект был официально внесен в Государственную Думу 13 депутатами от КПРФ 22 февраля 2023 г. Среди сопроводительных материалов – отрицательное заключение Правительства РФ. На октябрь 2023 г. законопроект прошел через Совет Думы, но пока не рассматривался на Комитете по государственному строительству и законодательству.

Уже в 1990-х гг. в некоторых регионах были приняты свои кодексы [8; 12: 190–195]. На данный момент кодифицированные акты действуют в 19 регионах. В 12 регионах они имеют название «Избирательный кодекс» (Республика Татарстан, Приморский и Хабаровский края, Белгородская, Владимирская, Воронежская, Костромская, Псковская, Свердловская, Тверская, Тюменская области, город Москва), по одному региону предпочли иные названия кодекса – кодекс о выборах и референдумах (Курская область), кодекс о выборах, референдуме, отзыве (Алтайский край), кодекс о выборах (Республика Башкортостан), в четырех регионах используют иное название, не включающее слово «кодекс» (Республика Коми, Ростовская и Ярославская области, Чукотский АО). Опыт этих регионов интересен, но в данной статье он не анализируется, поскольку все региональные законы вынуждены соответствовать и по структуре, и особенно по содержанию Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав…».

Проект фракции «Яблоко» 1994 года

В Государственной Думе первого созыва В.Л.Шейнис создал инициативную группу, которая взялась за создание проекта Избирательного кодекса. Помимо депутатов из фракции «Яблоко» и своих давних соратников А.А.Собянина и О.Н.Каюнова, Шейнис привлек к работе над проектом и ряд известных правоведов – И.А.Алебастрову, В.А.Кикотя, А.И.Ковлера, В.И.Лысенко, Б.А.Страшуна [51]. Впрочем, не все они полностью поддерживали подготовленный проект. Так, выступая на заседании Государственной Думы 23 ноября 1994 г., С.А.Зенкин заметил, что некоторые из членов коллектива авторов кодекса не являются сторонниками включения в него норм о проведении общероссийского референдума [9: 672]. А Лысенко в своей публикации отмечал, что принятие федерального избирательного кодекса – вопрос не текущего момента, но недалекого будущего [25].

Как отмечал В.Я.Гельман, работа над проектом Избирательного кодекса продвигалась медленно из-за стремления разработчиков к максимальной четкости формулировок, к детальному согласованию позиций. Такой подход был бы вполне уместен в ситуации регулярного законодательства, но переходный парламент требовал более быстрых решений [7].

Проект оставлял за субъектами РФ право законодательного регулирования выборов в региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления – но в рамках, установленных кодексом [39: 492].

Проект Кодекса включал пять частей. Первая часть (Общие положения) состояла из 13 глав и была фактически общей частью Кодекса. Остальные четыре части по сути представляли собой особенную часть Кодекса. Они были посвящены выборам Президента РФ, Государственной Думы и Совета Федерации, а также проведению референдума РФ [39: 492–601].

Обсуждение проекта фракции «Яблоко» в Государственной Думе

Как отмечалось выше, проект Избирательного кодекса, подготовленный под руководством В.Л.Шейниса и внесенный депутатами из фракции «Яблоко», рассматривался Государственной Думой 23 ноября 1994 г. как альтернатива проекту федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», внесенному Президентом РФ (одновременно обсуждался и принимался президентский проект Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»). Уже по этой причине трудно было ожидать его полноценного обсуждения. Тем не менее, обсуждение было, и во многом оно интересно и сегодня. Далее мы будем приводить цитаты из выступлений депутатов [9: 660–717].

Сначала этот вопрос был затронут в содокладе зам. председателя Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе С.А.Зенкина: «Каждый из вас имеет на руках документ, в котором председатели трех профильных комитетов – Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе, Комитета по делам Федерации и региональной политике, Комитета по вопросам местного самоуправления высказываются о нецелесообразности принятия Избирательного кодекса Российской Федерации в условиях переходного периода… Я обязан донести до вас и позицию комитета о том, что целый ряд положений проекта Избирательного кодекса Российской Федерации, который был внесен группой депутатов – членов фракции "Яблоко", получил позитивную оценку. Поэтому в проекте постановления Государственной Думы, в пункте 2, предлагается отметить, что при доработке законопроекта ко второму чтению нужно учесть положения проекта Избирательного кодекса в части демократических основ формирования, деятельности и полномочий избирательных комиссий, гласности в их работе, общественного контроля за проведением выборов, подведения и опубликования итогов голосования, финансового обеспечения подготовки и проведения выборов. И еще один момент, исключительно значимый. Идея кодификации избирательного законодательства, конечно, в принципе позитивна. Но логично осуществлять кодификацию тогда, когда уже есть законы. На данный же момент нет закона ни о выборах депутатов Думы, ни о выборах Президента. До сих пор ведутся дискуссии по поводу того, каким мог бы быть порядок формирования Совета Федерации. И поэтому разработка Избирательного кодекса – дело будущего. Она должна вестись с учетом тех отдельных законов о выборах и референдуме, которые примет нынешний парламент, а также с учетом практики реализации этих законов. Поэтому в проекте постановления Государственной Думы комитет по законодательству и предлагает признать целесообразной перспективу разработки Избирательного кодекса с учетом принимаемых федеральных законов о выборах и практики их реализации».

Далее с докладом о проекте Избирательного кодекса выступил лидер фракции «Яблоко» Г.А.Явлинский. Вот что он, в частности, сказал: «Я думаю, что голосование на самом деле во многом уже предрешено… И одни из них будут отвергнуты не потому, что они профессионально хуже, и не потому, что они недостаточно своевременны, а потому, что есть такое представление, что Президент будет подписывать по крайней мере в части выборов только те законы, которые он представляет сам. И если будет за основу принят хотя бы по какому-то из направлений другой закон, то в этом случае Президент его не подпишет, весь процесс затянется, и мы будем избираться по указам Президента или по инструкциям и так далее. Мне представляется, что такой подход к проблеме, которая является центральной во всей работе Думы, является неверным. И мы имеем достаточно оснований для того, чтобы потратить не одно заседание, а целый ряд заседаний, чтобы обсудить все представленные проекты не как жесткие альтернативы друг другу, а как поиск наиболее приемлемых решений…

Я благодарю предыдущего докладчика за профессиональные слова в отношении того, что кодекс на самом деле лучше, нежели отдельное законодательство, и кодификация законодательства является важной задачей, тем более в том случае, когда речь идет о таком сложном и ответственном процессе, каким являются выборы. Но позволю себе не согласиться лишь с одним соображением – что кодификацию лучше делать после того, как разработаны законы. Да нет же! Кодификацию как раз нужно делать наряду с разработкой законов, когда вы их сразу и делаете кодифицированными, когда вы в основу закладываете общие принципы, когда вы имеете общую сеть и общую систему. Мы, конечно, можем говорить, что мы это сделаем когда-нибудь потом. Но я осмелюсь взять на себя заявление о том, что никогда мы этого не сделаем, потому что временное всегда заменяет все то, что нужно будет сделать потом. Сейчас примем отдельные законы, так и останемся с этими отдельными законами. И никогда мы не найдем времени переделывать их, сводить в единую систему, кодифицировать и так далее». Эти слова оказались пророческими.

Далее Явлинский отметил: «Что же практически позволяет сделать кодификация? Что позволяет рассматривать это как единый блок законов? Помимо того, что она повышает качество самих законов, она позволяет избежать параллелизма, она дает общую часть для всех законов, она позволяет раскрыть целый ряд важнейших понятий, таких, как равное избирательное право, порядок образования округов, функции избирательных комиссий, полномочия наблюдателей. Все это и является основой, на которой разрабатываются все частные, отдельные законы».

В прениях выступили представители фракций и групп. О.К.Застрожная (фракция «Выбор России», будущий секретарь ЦИК): «К сожалению, принять избирательное законодательство сегодня в форме Избирательного кодекса совершенно невозможно. Тому есть препятствия как конституционного, так и другого правового характера… Из этого вытекает, что приоритет Избирательного кодекса на сегодняшний день значительно бы замедлил процесс принятия избирательного законодательства. Поэтому наиболее логичным и приемлемым сегодня является принятие отдельных избирательных законов, и по этому пути, как уже здесь говорилось, мы пошли, приняв закон об основных гарантиях избирательных прав граждан. Однако невозможность принятия Избирательного кодекса совершенно не отрицает того факта, что он наполнен достаточно хорошим демократическим содержанием и там очень неплохо прописаны различные избирательные процедуры. Поэтому разумный ход решения вопроса представляется следующим: принимать за основу отдельные избирательные законы, представленные Президентом, но при условии, что в них будут внесены определенные изменения… Насыщение тех статей, которые касаются формирования и деятельности избирательных комиссий, а также контроля за их деятельностью, теми демократическими институтами, которые включены в текст Избирательного кодекса».

О.О.Миронов (КПРФ, будущий Уполномоченный по правам человека): «Высказаны две позиции, два подхода: либо отдельные законы о выборах, либо Избирательный кодекс. Но я думаю, что эти позиции не взаимоисключающие. Можно идти по одному и второму направлению, тем более что в направлении принятия отдельных законов мы уже сделали первый шаг, приняв Закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". Это есть не что иное, как общая часть Избирательного кодекса… Оба варианта приемлемы. Кодекс – это высшая форма систематизации законодательства. Это весьма предпочтительный нормативный акт, поскольку каждый гражданин, каждая партия, взяв в руки единый нормативный акт, получит ответ на целый ряд вопросов, связанных с выборами. Но принятие кодекса требует пересмотра целого ряда положений, требует более продолжительного времени. Поэтому целесообразно продолжить и принятие отдельных законов, и работу по кодификации, как мне подсказывает все знающий член нашей фракции Владимир Владимирович Семаго. Что касается проекта закона о выборах депутатов Государственной Думы, то есть предложение принять за основу президентский вариант и в то же время взять все рациональное, что есть в Избирательном кодексе, предложенном фракцией "Яблоко"».

Далее от фракции «Яблоко» выступил В.Л.Шейнис: «Прежде всего мне хотелось бы от имени авторского коллектива, который работал над Избирательным кодексом, поблагодарить всех, кто нашел добрые слова в наш адрес, в том числе и наших оппонентов… Мне хотелось бы подчеркнуть высокую степень единства, которое сложилось в отношении тех поправок, которые были внесены в проекты комитета по законодательству и которые происходят из Избирательного кодекса, а именно: соотношение двух систем (пропорциональной и мажоритарной), отказ от запрета выдвижения кандидатов в различных округах (в одномандатном и общефедеральном) и отказ от той льготы, которую предложили было для фракций, уже представленных в Думе…

Как дальше нам работать и что дальше делать? По-видимому, есть (по крайней мере, абстрактно логически) три возможных варианта. Первый вариант. Принять за основу Избирательный кодекс. Второй вариант: принять за основу те проекты, которые внесены Президентом, и в перерыве, в промежутке между первым и вторым чтением, наполнять их теми разумными положениями из Избирательного кодекса, на которые ссылались многие выступавшие. И наконец, существует третий вариант: все-таки не принимать сегодня в качестве окончательного варианта тот или другой вариант, а провести согласительные процедуры и вынести на обсуждение такой вариант, который вберет в себя все лучшее из того, что есть в различных законопроектах. Фракция "Яблоко" готова к любому возможному варианту развития событий.

И когда нас спрашивают, почему мы не соглашаемся на принятие президентских законопроектов, несмотря на то что принят ряд наших кардинальных поправок, я хотел бы на это ответить следующее. Уважаемые коллеги, действительно, приняты существенные поправки, но, тем не менее, с нашей точки зрения, целый ряд важнейших вопросов (о некоторых из них здесь уже говорили, о некоторых еще не успели сказать) по-прежнему решен неудовлетворительно. В числе этих вопросов, в частности, находится вопрос о полномочиях Центральной избирательной комиссии, которая, согласно проекту, должна руководить всеми избирательными комиссиями, и имеет право отказа в регистрации (то есть регистрация носит не заявительный, а разрешительный характер; в конечном счете разрешает суд), и решает вопрос о предоставлении эфирного времени, и создает при себе, как всякое заправское министерство, контрольно-ревизионную службу, и так далее. На наш взгляд, это необходимо поправить еще до первого чтения. Далее. Мы считаем чрезвычайно важным воспроизвести положения кодекса о противодействии, с одной стороны, административному нажиму, а с другой стороны – воздействию больших денег на избирательные процессы. Я хотел бы привлечь ваше внимание к ряду статей проекта Избирательного кодекса, где прямо запрещается кандидатам выступать с обещаниями всякого рода дешевых раздач, всякого рода благ, которые они сулят избирателям не через проведение закона, а лично от себя. На наш взгляд, если тщательно проработать и внести это до первого чтения, то это оградит нас от очень опасных процессов, которые проявляются уже в настоящее время. Далее. Мы считаем крайне необходимым при формировании избирательных комиссий ввести принцип, по которому они не будут назначаться сверху… Мы считаем чрезвычайно важным, чтобы избирательные комиссии формировались прежде всего представительными органами того уровня, для которого эти комиссии должны действовать. И что еще не менее важно – чтобы председатели этих комиссий не назначались кем-либо сверху, а избирались избирательными комиссиями. И тогда председатель не будет самодовлеющей фигурой, он будет в равном положении по отношению к другим членам комиссии».

Далее – Л.Н.Завадская: «Фракция политического движения "Женщины России" решила после детального обсуждения представленных проектов принять за основу проекты, внесенные Президентом, но в то же время учесть замечания, положения, которые были сформулированы фракцией "Яблоко" в проекте Избирательного кодекса».

В.Л.Таланов: «Фракция Демократической партии России рекомендовала депутатам, членам своей фракции, поддержать при голосовании как вариант Избирательного кодекса фракции "Яблоко", так и законопроекты, внесенные Президентом, с поправками комитета по законодательству».

В.Б.Исаков (фракция Аграрной партии России): «Несколько слов об идее Избирательного кодекса… Это громадная работа, это сложнейшая работа, это ювелирно-юридическая работа – составление кодекса… Работа по Избирательному кодексу находится примерно в той же самой стадии: делаются самые первые шаги. Я думаю, что мы подойдем к принятию Избирательного кодекса. Но, скорее всего, это уже будет следующий состав депутатов делать. Но давайте мы пройдем тот путь, на который уже вступили. Мы приняли закон об основных гарантиях избирательных прав, следом надо принимать все остальные законы. Эта логика уже задана первым законом, за который мы с вами проголосовали».

В своем заключительном слове Г.А.Явлинский напомнил: «Все те поправки, о которых здесь говорилось, уже содержатся в Избирательном кодексе, они там есть, уже там сделаны, их не надо снова вносить».

После выступил А.И.Лукьянов: «Наверное, ни у кого нет подозрений, что я – ярый сторонник нынешнего Президента. Но я вам могу сказать твердо, что следовало бы голосовать за президентские проекты с теми поправками, которые предложены комитетом. Для переходного периода это оптимальный вариант избирательной системы».

После обсуждения Дума проголосовала за президентский законопроект, проект Избирательного кодекса не голосовался. Но в принятом Думой постановлении говорилось: «2. При доработке законопроекта ко второму чтению учесть положения проекта Избирательного кодекса Российской Федерации, внесенного группой депутатов – членов фракций "ЯБЛоко", в части, касающейся демократических основ формирования, деятельности и полномочий избирательных комиссий, гласности в их работе, общественного контроля за проведением выборов, подведения и опубликования итогов голосования, финансового обеспечения подготовки и проведения выборов… 6. Признать целесообразной перспективу разработки Избирательного кодекса Российской Федерации с учетом принимаемых федеральных законов о выборах и практики их реализации».

При подготовке проекта ко второму чтению часть новелл, содержавшихся в проекте Избирательного кодекса, действительно была включена в закон – на основании поправок, поданных В.Л.Шейнисом и его коллегами по фракции. Так, В.Я.Гельман [7] отметил следующие поправки:

· формирование окружных и участковых избирательных комиссий соответствующими представительными органами власти и выборными органами местного самоуправления;

· запрет на подкуп избирателей в любых формах как на этапе сбора подписей, так и при ведении агитации; запрещалось также ведение агитации, осуществляемой с предоставлением избирателям бесплатно или на льготных условиях товаров, услуг, ценных бумаг и т.д.;

· ограничение предельных размеров избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений;

· предоставление избирательными комиссиями в сводной таблице данных нижестоящих комиссий об итогах голосования.

«Потерянное» десятилетие

Как видно из предыдущего раздела, основные аргументы против принятия Избирательного кодекса в 1994 г. состояли в следующем:

· кодификацию разумнее осуществлять уже после того, как будут приняты и апробированы на практике отдельные законы;

· принятие кодекса требует длительного времени, а до ближайших выборов в Государственную Думу оставалось меньше года;

· было опасение, что Президент не подпишет закон о выборах, не им инициированный.

В.Я.Гельман добавлял еще соображение, что другие партии не хотели усиления «Яблока» [7].

Тем не менее большинство в Думе поддержало саму идею разработки Избирательного кодекса. И можно было ожидать, что после федеральных выборов 1995–1996 гг. данная идея будет реализована. Однако Дума второго созыва пошла по другому пути. Началась доработка трех основных избирательных законов. При этом вместо Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» появился Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: он был значительно расширен – и не столько за счет добавления норм о референдуме, сколько за счет более детального описания большинства избирательных процедур. Это дало основание некоторым правоведам утверждать, что данный «рамочный» закон фактически является кодифицированным актом [19: 159–168; 45].

В.Л.Шейнис в Думе второго созыва был руководителем рабочей группы по подготовке этих законов. Однако идею Кодекса он в этот период не продвигал. По-видимому, в то время доминировало представление о том, что избирательное законодательство еще не доведено до такого состояния, когда возможна его кодификация. К тому же не располагала и политическая обстановка – практически постоянное противостояние Думы и Президента.

В 2000–2001 гг., уже не попав в Думу третьего созыва, В.Л.Шейнис и его соратники напомнили про идею Избирательного кодекса. В их статье, написанной на основе выступлений на конференции Фонда ИНДЕМ [50], говорилось:

«Корпус избирательного законодательства непомерно разросся. Несколько федеральных законов (а также Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации”) местами дословно повторяют друг друга, местами пересекаются, а кое-где в явном или скрытом виде отличаются друг от друга в регулировании одних и тех же действий. Хотя законодатель стремился к унификации, законы подходили к финишу парламентских процедур в разное время, испытывали разные влияния и давления, да и законодатель стремился отразить в позднее принимаемых законах постоянно накапливавшийся опыт избирательной практики. Между тем, разночтения рамочного закона “Об основных гарантиях…”, нормы которого зафиксированы как приоритетные, и специальных избирательных законов уже порождали нежелательные коллизии…

Все это делает актуальным не раз прежде выдвигавшееся (и уже однажды рассматривавшееся Государственной Думой) предложение о сведении всего федерального законодательства, регулирующего подготовку и проведение выборов, в Избирательный кодекс. Сейчас, чтобы вернуться к идее Избирательного кодекса, существуют, по меньшей мере, два серьезных основания. Во-первых, законотворческая работа, проделанная со времен первой попытки создания Избирательного кодекса (выявившей всю глубину возникающих проблем), существенно облегчила возможность решения этой задачи. Ряд сложных вопросов, которые в том проекте не были решены или решались неудовлетворительно, в принятых законах решение нашли. Для создания кодекса существуют готовые блоки, из которых может выстраиваться здание. Во-вторых, в самое последнее время появились законодательные инициативы, прямо разрушающие достигнутое на этом пути».

За разработку и принятие Избирательного кодекса в 2001–2003 гг. высказался и ряд правоведов. Так, А.В.Иванченко писал: «Задача подготовки федерального избирательного кодекса назрела, ее нужно решать уже сейчас, не усугубляя и без того тяжелое состояние дел в избирательной системе» [16]. Ю.А.Дмитриев: «До очередных выборов депутатов Государственной Думы остается еще два года. Не лучше ли этот срок потратить на объединение названных избирательных законов и принятие единого федерального Избирательного кодекса?» [13]. И.Б.Борисов: «Нужен Избирательный кодекс Российской Федерации, устанавливающий порядок и правила организации и проведения выборов всех уровней в России. И в принципе мы к этому идем» [2].

М.С.Матейкович среди мер, которые необходимо предпринять для защиты избирательных прав граждан, называл: «Модернизация существующей системы законодательного регулирования избирательных отношений, которая приводит к дублированию норм, противоречивости и нестабильности избирательных законов. Федеральный законодатель в соответствии с пунктом “в” статьи 71 Конституции Российской Федерации обязан в полном объеме регулировать избирательные права граждан, что подразумевает скорейшую разработку и принятие Избирательного кодекса Российской Федерации» [37: 105–106, 278]. Позднее Матейкович написал на эту тему развернутую статью [38].

В это же время о кодификации было сказано и в докладе ЦИК. Однако в нем решение этой задачи было отнесено на период «после прохождения очередного избирательного цикла» (т.е. после 2004 г.) [41]. Но и после 2004 г. никаких попыток создания Избирательного кодекса ни Дума, ни ЦИК не предпринимали.

Можно увидеть две причины для такого промедления. Одна из них была сформулирована еще в 1994 г. опытным юристом В.Б.Исаковым (см. выше): «Это громадная работа, это сложнейшая работа, это ювелирно-юридическая работа – составление кодекса». Автор данной статьи в 2001–2003 гг. находился в постоянном контакте с занимавшимися избирательным законодательством депутатами Государственной Думы и представителями ЦИК и подтверждает, что они просто опасались браться за такую сложную работу.

Но более существенной была другая причина. Еще в 2002 г. председатель ЦИК А.А.Вешняков полагал, что в избирательное законодательство вносится «последнее серьезное изменение» [4]. Однако в 2004 г. началась новая перекройка избирательного законодательства – более радикальная, чем за все предшествующие десять лет [23: 538–573]. В.Л.Шейнис достаточно четко отметил разницу в подходах законодателя в 1990-х и 2004–2005 гг.:

«Как человек, включенный в эту работу, я могу засвидетельствовать, что, по крайней мере, субъективная мотивация разработчиков избирательного закона заключалась в том, что разработчик замечал то или иное искривление в избирательной практике и пытался так или иначе законодательно ему воспрепятствовать. Иными словами, на протяжении 90-х гг. основные изменения так или иначе вытекали из опыта избирательной практики. Законодатель более или менее адекватно отвечал на те проблемы, которые выявлял опыт проходивших выборов. Он старался пресечь злоупотребления административным ресурсом, властью больших и грязных денег, совершенствовал общественный контроль за проведением выборов… При таком подходе избирательная система более или менее отвечала принципу стабильности.

В 2004–2005 гг. был осуществлен коренной слом избирательной системы. Мы получили сегодня совершенно другую – в своей основе – избирательную систему. То, что сделано сейчас, отвечает не задачам или требованиям практики, а представляет реализацию определенного плана. План этот получил название учреждения “управляемой демократии”» [49].

Общественный проект по созданию Избирательного кодекса 2008–2011 годов

В 2008 г. группа экспертов во главе с автором данной статьи инициировала общественный проект по созданию Избирательного кодекса РФ. Исходной посылкой для начала работы над проектом стало убеждение, что необходимый для демократического развития страны, основанный на приоритете избирательных прав граждан Избирательный кодекс не может быть создан ни Государственной Думой, ни Администрацией Президента, ни Центризбиркомом – его можно создать только объединенными усилиями общественности и экспертного сообщества.

В ходе работы над проектом было проведено большое число круглых столов в Москве, Санкт-Петербурге и других городах страны. В московских мероприятиях активное участие принимал В.Л.Шейнис. Его выступления мы воспринимали как напутствие нам. Ниже – некоторые фрагменты из них:

«Во-первых, этот кодекс делается в проблематичной надежде, что когда-нибудь все изменится. И вот тогда-то вместо того, чтобы срочно создавать экспертные группы, разработчиков собирать, пожалуйста – вот есть закон, есть кодекс. Это первое. Во-вторых, ситуация может быть сложной. Вот она начнет достаточно радикально меняться. И надо предъявить запросную позицию. Эту запросную позицию надо предъявить по максимуму. И третье, что, безусловно, полезно и необходимо сегодня, это дать материал для демократических партий и организаций, которые выдвигают альтернативу по отношению к нынешнему режиму. Вот на самом деле мы хотим видеть избирательное законодательство таким-то и таким… Кодекс придется делать на чистом поле, так сказать, возводить заново эту конструкцию. И поэтому, опять же, я начал, я этим и заканчиваю, я солидаризируюсь с теми, кто считает, что кодекс должен составляться без каких бы то ни было политических оглядок, без внутреннего цензора» [40: 30].

«Разработчики избирательного кодекса в виде сопутствующих документов, поскольку здесь есть единая логика избирательных процедур, должны представить пакет законов, примыкающий к избирательному кодексу…

Мне кажется, что участники должны быть подразделены, условно говоря, на три эшелона. Первый эшелон – это те, кто сидят, непосредственно пишут кодекс. Это, скорее всего, для участников должна быть основная работа, и эти участники, их должно быть немного, но они должны получать зарплату или быть на договоре. Второй эшелон – это что-то вроде этого собрания – плюс-минус, кто-то не пришёл, кто-то не будет участвовать. Это круглые столы, экспертиза, обсуждение каждого этапа работы. И третье – это уже более широкая общественность, это какие-то маститые люди, люди заслуженные, орденоносцы, но люди сведущие, которые со своей позицией тоже будут в какой-то мере привлечены и дадут оценки» [40: 37–38].

«Следует прежде всего учитывать, что Кодекс, который мы разрабатываем, едва ли в ближайшее время ляжет в основу законодательной практики Государственной Думы и Совета Федерации. Он представляет как бы некую программу, пусть не абсолютно идеалистическую, но все-таки неприемлемую для нынешней власти, поскольку, отвечая демократическим принципам, он идет – и должен идти – вразрез с авторитарной политической тенденцией. Должен ли он укладываться в рамки существующего законодательства? Одно дело – Конституция, к которой лучше пока не прикасаться, другое дело – законы принятые, но нарушающие дух и букву Конституции. В проекте Кодекса я бы отчетливо записал, что выборы губернаторов проводятся только на основе прямых выборов всем населением. То есть, принимая Кодекс, извольте внести изменения в ряд законов. В пояснительной записке к Кодексу следует прописать, что его введение потребует изменения таких-то законов. Демократическая позиция должна быть четко выражена… Я думаю, что здесь должна быть четкая позиция» [40: 45].

«Я за идеальный закон, за идеальный кодекс. Я думаю, что нужно формулировать запрос по максимуму, потом можно отступать, сдавать позиции и так далее, но сразу же сделаю одну очень важную оговорку: все-таки этот текст должен ориентироваться на ту реальность, которую мы сегодня имеем. То есть не то чтобы прийти и заявить, что есть некое представление об идеале, такой красавец закон, который мы нарисуем, соответственно, своим представлением о красоте». Далее последовала реплика Д.И.Катаева: «Кодекс идеальный, но не на идеальное общество» [40: 135].

В феврале 2009 г. В.Л.Шейнис сказал: «Прежде всего, мне хотелось бы высказать удовлетворение тем, как у нас идет работа. Мы довольно быстро продвигаемся вперед, и от одной встречи до другой мы получаем все более продуманный, развернутый материал, который ляжет в основу Кодекса. На мой взгляд, развитие в целом идет в правильном направлении. Я поддерживаю основные соображения, которые были высказаны докладчиком» [40: 79].

В ходе работы над проектом была опубликована концептуальная статья [29], издан сборник с материалами по обсуждению проекта [40], а в конце был издан подготовленный нами проект с подробными комментариями автора данной статьи [17].

Проект получил определенную поддержку в научной среде. Ниже приводим цитаты из трех таких публикаций.

«Конечно, он не бесспорен. У него есть значительные резервы для улучшения. Но он имеет ряд преимуществ перед действующим законодательством о выборах. Во-первых, он превращает выборы в реальный инструмент народовластия и дает избирателям реальную возможность влиять на исход выборов. Иными словами, он делает выборы действительно свободными, как этого требует ст. 3 действующей Конституции. Конечно, фальсификация итогов выборов возможна при любом законе, однако проект Кодекса существенно снижает возможности применения “грязных” избирательных технологий, поскольку содержит серьезные гарантии объективности на всех этапах избирательной кампании. Во-вторых, он возвращает нас к утраченной возможности вариативности избирательной системы… Наконец, главное достоинство проекта состоит в более высоком уровне защищенности прав кандидатов на выборные должности и избирательных прав граждан…

Поскольку проект Избирательного кодекса существует, любая попытка официальных властей “протащить” через Государственную Думу нечто подобное будет упираться в необходимость сравнения его текста с инициативным проектом, опубликованным ниже» [14].

«Анализ проекта Избирательного кодекса приводит к выводу, что поставленные цели “демократизации” избирательного процесса во многом достигнуты, и в случае реализации сделанных предложений могут быть обеспечены подлинные гарантии участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства и решении вопросов местного значения… Оценивая в целом проделанную разработчиками проекта Избирательного кодекса работу, нужно отдать должное правильной постановке решаемых задач, готовности предложить нестандартные решения многих теоретических и практических проблем, однако приходится также констатировать недооценку разработчиками сложности создания текстов законодательных актов, а также неполную реализацию поставленных задач в итоговом проекте» [42].

«Разработка и обсуждение проекта Избирательного кодекса А.Любарева – незаурядный случай в законотворческом процессе современной России. Это редкий пример создания и активного продвижения законопроекта усилиями общественности, экспертным сообществом, без активного участия традиционного перечня лиц, наделенных правом законодательной инициативы…

Проект Избирательного кодекса А.Любарева совмещал два достоинства. Во-первых, это был проект собственно по кодификации избирательного права России, во‑вторых, проект предполагал существенное реформирование норм российского избирательного права. И в этом случае этот проект был попыткой скорректировать ценности избирательного права России на основе большей демократичности и открытости…

Проект ориентирован на максимальную защиту таких ценностей, как демократия, свободные выборы, избирательные права граждан, т.е. конституционных ценностей избирательного процесса… Проект является целостным документом по системному реформированию избирательного права и избирательной системы России, подготовленным на высоком профессиональном уровне…

В целом наши критические замечания по проекту Избирательного кодекса А.Любарева касаются того, что в нем недостаточно преодолены недостатки Закона № 67‑ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”…

Принятие данного законопроекта сыграло бы прогрессивную роль в развитии избирательного процесса и избирательного права. Дальнейшее совершенствование и развитие этого проекта, общественная поддержка способны обеспечить за ним статус ориентира, который будет иметь положительное значение для оздоровления избирательной системы» [10].

Критические замечания к проекту, высказанные в этих публикациях, мы разберем в следующих разделах статьи.

Можно отметить также публицистические выступления известных экспертов. «Первый и главный плюс Кодекса мне видится в том, что нет ни одной проблемы российских выборов, которая бы осталась незамеченной его разработчиками: каждая предлагаемая ими норма – это ответ на существующую проблему с нормой действующего законодательства и/или практикой ее применения. А в своей совокупности Кодекс – это “раскупорка сосудов” – если уподобить избирательное законодательство кровеносной системе, которая “доставляет” легитимных руководителей всем органам государственной власти и местного самоуправления» [36].

Было опубликовано и несколько заключений от общественных структур (в настоящий момент они недоступны, но мы приведем выдержки из сохраненных нами текстов). Из комментариев Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования: «В целом, проект Кодекса можно назвать шагом вперёд в российском избирательном законодательстве. Помимо решения задачи кодификации, предлагаемый Кодекс содержит ряд необходимых положительных изменений законодательства в этой сфере, в том числе расширение и детализация прав наблюдателей, общественный контроль за деятельностью избирательных комиссий, регламентация информационного обеспечения выборов, финансирование избирательной компании только за счет средств соответствующих бюджетов. Вместе с тем, остаются “за кадром” вопросы идеологии самого политического процесса и избирательной системы как основной его составляющей».

Более сдержанным было заключение, подготовленное Российским общественным институтом избирательного права и одобренное Советом Ассоциации некоммерческих организаций по защите избирательных прав «Гражданский контроль»: «Идея кодификации избирательного законодательства России, включающего в настоящее время в себя несколько федеральных законов, обсуждается в обществе, как минимум, с середины 90-х годов и, в принципе, заслуживает поддержки… Вместе с тем, общий анализ проекта кодекса свидетельствует, что авторы в качестве основной цели ставят перед собой не кодификацию положений действующего избирательного законодательства, которая предполагает объединение нескольких законов и устранение противоречий и несоответствий между ними, а создание кодекса на основе собственных представлений авторов об идеальном избирательном законодательстве… Таким образом, проект Избирательного кодекса Российской Федерации в представленном варианте требует доработки с учетом изложенных соображений и результатов общественного обсуждения и не может быть рекомендован к принятию. Вместе с тем ряд положений проекта могут быть использованы при совершенствовании избирательного законодательства Российской Федерации».

Наиболее отрицательное заключение было выпущено Российским фондом свободных выборов (РФСВ): «Необходимо отметить системное противоречие свыше 50 норм законопроекта современной правовой политике Президента Российской Федерации по реформированию избирательной системы и действующим федеральным законам о выборах». Шесть лет спустя автор данной статьи имел возможность констатировать: «Речь шла о том, что наш проект предусматривал: возвращение губернаторских выборов, одномандатных округов на выборах в Государственную Думу, строки “Против всех”, снижение заградительного барьера, увеличение числа политических партий и ряд других подобных изменений. Сегодня, шесть лет спустя, многие из наших предложений реализованы. Правда, реализованы или частично, или с сильными отличиями от того, что мы предлагали. Что-то совсем не реализовано, например, возврат избирательного залога или общественного наблюдения. Но, тем не менее, уже нельзя сказать, что наши предложения находятся в системном противоречии с политикой президента» [28].

Когда в 2018 г. тот же РФСВ (где, впрочем, работали уже другие люди) выступил заказчиком нового проекта Избирательного кодекса, его руководитель М.А.Лесков заявил, что наш проект устарел, поскольку за 10 лет избирательное законодательство сильно изменилось. В ответ автор данной статьи отметил: «Да, за прошедшие 10 лет многое изменилось в нашем избирательном законодательстве (хотя, конечно, не “все и вся”). В частности, появились “муниципальный фильтр”, ЕДГ в сентябре и еще ряд новелл, от которых сейчас уже многие стонут и мечтают избавиться. Включая и председателя ЦИК. Так что уже видна первая развилка. Либо проект Избирательного кодекса будет разрабатываться на основе тех новелл, что появились в последние годы, либо в его основу будут положены демократические стандарты, а вся конъюнктурная шелуха будет отброшена» [34]. Разработчики нового проекта пошли по первому пути, и в результате их проект благополучно канул в Лету, как это отмечено в первом разделе данной статьи.

Мы полагаем, что проект, подготовленный в 2011 г., не утратил своей актуальности, хотя, конечно, нуждается в доработке: и в плане собственно кодификации, и в содержательном плане. В следующих разделах мы коснемся только наиболее спорных юридических вопросов, связанных в основном со структурой Кодекса.

Избирательный кодекс и референдум

Со времени принятия в 1997 г. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в научной среде обсуждается вопрос о правильности регулирования выборов и референдума одним законом. Особенно активно этот вопрос поднимался при появлении проектов Избирательного кодекса, в которых предлагалось наряду с выборами регулировать и вопросы референдума.

Участников обсуждений можно разделить на три группы. Первая считает, что вопросы проведения выборов и референдума следует регулировать отдельными законами. Вторая допускает регулирование выборов и референдума одним и тем же законом или кодексом, но полагает, что такой кодекс не может называться «избирательным» – для него требуется иное название, например, «Кодекс о выборах и референдумах» (как в проекте МГУ 2019 г.). Третья (к ней относится и автор данной статьи) считает, что выборы и референдум лучше всего регулировать единым кодексом, и такой кодекс вполне может называться «избирательным».

Примером первой точки зрения может считаться статья В.Е.Подшивалова [42]. В ней говорится: «Несмотря на отдельные элементы сходства, выборы и референдум – две различные формы непосредственной демократии, имеющие различные цели, а поэтому и различные процедуры назначения, состав участников, особенности подготовки, принципиально разные юридические последствия».

Разумеется, выборы и референдум – не идентичные формы демократии. Однако не случайно они упоминаются в Конституции РФ рядом: в статье 3 соединены союзом «и», а в статье 32 в одном предложении говорится о праве граждан избирать, а также участвовать в референдуме.

Действительно, у выборов и референдума разные процедуры назначения и разные юридические последствия. Но этим принципиальные различия и исчерпываются. Есть некоторые особенности подготовки, но здесь уже общего больше, чем различий. Насчет разного состава участников – невозможно согласиться.

Основные процедуры и организационные основы у избирательного и референдумного процессов сходны, а во многом и идентичны. Более того, идентичны активное избирательное право граждан и их право голосовать на референдуме.

Для того чтобы можно было спокойно развести законодательство о выборах и референдумах, нужно три условия: во-первых, запретить совмещение выборов с референдумом, во-вторых, создать для референдума другую систему организации (т.е. систему комиссий референдума, не связанную с системой избирательных комиссий), в-третьих, создать отдельную систему учета участников референдума, не связанную с системой учета избирателей. Очевидно, что все это делать нецелесообразно.

А поскольку выборы и референдум организуют одни и те же комиссии и для них используется одна и та же система учета избирателей, то и законодательное регулирование этих двух институтов должно быть общее для выборов и референдумов. Правда, остается еще альтернативная возможность: прописать эти институты в законе, регулирующем проведение выборов, а в другом законе, регулирующем референдум, дать ссылку на первый. Но такое решение нам не представляется оптимальным.

Во-первых, регулирование должно быть единым. Например, группа участников референдума имеет право назначить в комиссию члена с правом совещательного голоса. Если мы это право пропишем только в законе о референдуме, в законе о выборах получится пробел. Или, другой пример, мы должны предусмотреть, что комиссия, участвующая в проведении референдума, сохраняет свои полномочия до окончания кампании референдума. Но если это записать только в законе о референдуме, он будет противоречить закону о выборах. То же самое касается и норм о расформировании комиссий.

Во-вторых, если выборы и референдум проводят те же комиссии и тем более если они совмещаются, необходимо унифицировать избирательные и референдумные процедуры. Иначе будет сплошная путаница. Конечно, можно постараться, чтобы процедуры были унифицированы, и при наличии двух разных законов. Но это сложнее, чем в случае единого законодательного акта.

Как уже отмечалось выше, распространено мнение, что если в Кодекс включены нормы, касающиеся референдума, его нельзя называть Избирательным, а нужно подобрать другое название [12: 193–194]. Так, Е.О.Кудряшов [22] предлагает создать Кодекс демократии Российской Федерации – название еще менее удачное, поскольку демократия не исчерпывается выборами, референдумами и иными формами голосования.

По нашему мнению, стремление к терминологической чистоте не должно здесь играть доминирующей роли, и нет серьезных причин, по которым прилагательное «избирательный» не могло бы быть использовано в законе, регулирующем вопросы проведения референдума. Это прилагательное, на наш взгляд, может трактоваться шире, чем привязанное исключительно к выборам. Отметим, что уже два десятилетия в двух российских регионах (в Белгородской и Владимирской областях) действуют областные законы, имеющие название «Избирательный кодекс» и регулирующие вопросы проведения региональных и местных референдумов.

В 2018 г. автор данной статьи проводил опрос экспертов в области выборов и избирательного права, и среди заданных вопросов был и вопрос о названии кодекса. За вариант «Избирательный кодекс» высказались 82 эксперта, за вариант «Кодекс о выборах и референдуме» – 18, за иные варианты – 10.

Следующая развилка связана с толкованием пункта «в» статьи 84 Конституции РФ, согласно которому Президент «назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом». Согласно одной трактовке, федеральный конституционный закон должен регулировать все вопросы, касающиеся инициирования, назначения и проведения общероссийского референдума. Другая трактовка предполагает, что федеральный конституционный закон должен регулировать только вопросы назначения общероссийского референдума и тесно связанные с этим аспектом вопросы его инициирования (а также, возможно, вопросы его вступления в силу). Остальные вопросы, касающиеся проведения референдума, при такой трактовке должны регулироваться федеральным законом.

Спор на эту тему возник еще на заседании Государственной Думы 23 ноября 1994 г., когда рассматривались президентский проект федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» и «яблочные» проекты Избирательного кодекса РФ и федерального конституционного закона о порядке назначения референдума Российской Федерации. В своем содокладе С.А.Зенкин ссылался на ряд заключений: «В заключении правового управления аппарата Государственной Думы, которое имеется в нашем комитете, прямо сказано: все вопросы по референдуму должны быть изложены в одном законе. Точно так же так называемый раздвоенный или расщепленный вариант правового регулирования института референдума критикуется и в заключении, поступившем из Института государства и права Российской академии наук». Далее он ссылался и на «метод аналогии», доказывая, что «яблочное» толкование ошибочно и опасно. Выступавшие от имени коллектива разработчиков и фракции «Яблоко» Г.А.Явлинский и В.Л.Шейнис на этом заседании по данному вопросу не вступали в дискуссию, поскольку, во-первых, для них важнее были вопросы выборов, а, во-вторых, было видно, что здесь они не получат поддержки [9: 660–717].

Когда в 2008 г. началось обсуждение нового проекта Избирательного кодекса, В.Л.Шейнис подтвердил свою приверженность прежней концепции: «Всё, что не относится к назначению, и, возможно, я бы ввёл подведение итогов. То есть не подсчёт голосов, а определение. Это всё объекты регулирования федерального конституционного закона, всё остальное выносится в кодекс». Аналогичное мнение высказал и О.Н.Каюнов [40: 36, 37].

Сегодня, 29 лет спустя, мы полагаем, что «яблочное» толкование, положенное в основу их проекта Избирательного кодекса, а затем и нашего проекта, было правильным. Об этом свидетельствует весь опыт работы над избирательным и референдумным законодательством.

Как отмечалось выше, процедуры при проведении выборов и референдума сходны. Их проводит одна и та же система избирательных комиссий, что требует синхронизации многих изменений, вносимых в избирательное и референдумное законодательство. В то же время внесение изменений в Федеральный конституционный закон требует квалифицированного большинства, из-за чего в регулировании избирательных и референдумных процедур могут возникать расхождения, как это было в период 1997–2004 гг.

Речь идет не только о системе избирательных комиссий и учете избирателей, которые должны абсолютно идентично регулироваться, не только о процедурах голосования и подсчета голосов, где сходство между выборами и референдумом наиболее очевидно. Много общего в регулировании и агитационной кампании, и финансирования. Даже процессы сбора и проверки подписей в поддержку выдвижения кандидатов и инициативы референдума во многом идентичны. И ситуация, когда правила сбора подписей в поддержку инициативы общероссийского референдума отличались от правил, применяемых на выборах, а также на региональных и местных референдумах, привела к ряду неудач при инициировании нескольких общероссийских референдумов в 1999–2000 гг. [32].

Таким образом, мы считаем, что вопросы, касающиеся комиссий, учета избирателей, сбора и проверки подписей, агитации, финансирования, голосования и подсчета голосов, должны решаться единообразно для всех выборов и референдумов – и в одном кодексе. Для Федерального конституционного закона следует оставить только вопросы инициирования и назначения общероссийского референдума, его юридической силы и порядка вступления в силу принятого на нем решения.

Опрос, который проводился в 2018 г., содержал и вопрос о регулировании референдума. 90 экспертов предпочли вариант «Ограничить предмет ведения федерального конституционного закона о референдуме вопросами инициирования и назначения референдума, а также вопросом о юридической силе решения, принятого на референдуме; все остальные вопросы (порядок сбора подписей, порядок информирования избирателей и агитации, порядок финансирования, порядок голосования и подсчета голосов) регулировать в Кодексе». И только 18 высказались за вариант «Сохранить действующее положение, согласно которому все вопросы организации и проведения общероссийского референдума регулируются в Федеральном конституционном законе “О референдуме Российской Федерации”».

Единственное расхождение в отношении регулирования вопросов проведения общероссийского референдума между В.Л.Шейнисом и автором данной статьи связано со структурой Кодекса. В «яблочном» проекте Особенная часть содержала раздел «Проведение референдума Российской Федерации». В нашем проекте все вопросы, касающиеся референдума, включены в Общую часть. Мы полагаем, что, поскольку все специальные вопросы в отношении общероссийского референдума решаются в федеральном конституционном законе, а в отношении регионального и местного референдумов – в законе субъекта РФ, то в Кодексе должны регулироваться только общие вопросы, касающиеся референдума всех уровней. И эти вопросы мы включили в Общую часть Кодекса, выделив в ней специальный раздел «Референдумный процесс».

Структура Избирательного кодекса

Главные задачи кодификации – сделать соответствующую отрасль законодательства понятной, удобной и непротиворечивой. Решение всех этих задач в первую очередь зависит от удачной структуры кодекса.

Так, говоря о понятности закона, следует понимать, что необходима не только понятность отдельных норм. Важно, чтобы в законе можно было легко ориентироваться, находить нужные нормы, видеть связь между различными нормами. В частности, понятность закона должна обеспечиваться тем, чтобы каждый субъект избирательного процесса мог легко разобраться, какие главы и статьи ему надо читать, а какие в данной ситуации читать не нужно.

Важно также избежать слишком больших по объему статей, слишком длинных фраз, не допускать объединения нескольких норм в одном пункте и тем более в одном предложении. Желательно также заменить длинные термины более короткими.

Характерной чертой действующего избирательного законодательства является дублирование норм. Почти все нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» дублируются в специальных законах – в федеральных законах о выборах Государственной Думы и Президента и в региональных законах. Это создает неудобство для правоприменителей: им постоянно нужно учитывать идентичные или близкие нормы двух законов; в лучшем случае, когда нормы абсолютно идентичны, приходится просто цитировать обе нормы; в худшем случае между двумя нормами возникает коллизия.

По нашему мнению, избежать дублирования норм можно только одним способом: четко разделив императивные и диспозитивные нормы. В этом случае не потребуется дублировать императивные нормы ни в Особенной части Кодекса, ни в региональных законах: эти нормы будут ясно видны и будут иметь прямое действие. Таким образом, в региональные законы можно будет включать только те положения, которые касаются специального регулирования, и региональные законы станут компактными – как и главы Особенной части Кодекса.

Необходимо также разделить материальные и процессуальные нормы. Материальные нормы – это ориентиры, важные для всех участников выборов, на них следует обращать внимание уже при подготовке кампании. Процессуальные нормы играют важную роль на соответствующих этапах избирательной кампании. Также важно выделять сроки избирательных действий – эти нормы необходимы для планирования кампании. В идеале для различных норм должны быть выделены отдельные статьи. Это к тому же приводит к разукрупнению статей. На важность разделения при кодификации материальных и процессуальных, общих и специальных норм обращал внимание и В.А.Виноградов при обсуждении проблем избирательного законодательства [5].

Когда говорят, что тяжело работать с большим «талмудом» или с двумя книгами (имея в виду два закона), то следует иметь в виду, что на практике этот вопрос может легко решаться. Никто не мешает издавать под одной обложкой два закона вместе, и так же нет препятствий для издания закона или кодекса не полностью (что часто и делается). Скажем, если проходят какие-то региональные выборы, то для их участников можно издавать книгу, содержащую Общую часть Избирательного кодекса (без раздела «Референдумный процесс») и региональный закон. Впрочем, с текстами в электронной форме еще проще.

В Особенной части нашего проекта Кодекса только две главы – о выборах Президента и Государственной Думы. Этим наш проект отличается от трех остальных. Так, в проекте КПРФ 2022 г. в особенной части есть четыре главы, посвященные региональным и муниципальным выборам. Однако все они чрезвычайно краткие, и их содержание вполне могло быть включено в Общую часть [33]. Аналогичные четыре главы содержатся и в проекте МГУ 2019 г., но они более подробные, что неизбежно приводит к дублированию норм.

В ходе обсуждения проекта О.Н.Каюнов (давний соратник В.Л.Шейниса) высказал предложение о разбиении Кодекса не на две, а на три части: общую, особенную и специальную [40: 36]. Это предложение не было реализовано, но оно вполне приемлемо. Действительно, в Общей части проекта Кодекса есть то, что имеет специальный характер: «Глава 15. Особенности голосования, подсчета голосов и определения результатов выборов при применении различных избирательных систем, технических средств голосования и подсчета голосов» и «Раздел 4. Референдумный процесс». Поэтому их перенесение в отдельную часть имеет определенные резоны.

При обсуждении проекта возникал вопрос о выборах в Совет Федерации. Так, «яблочный» проект содержал соответствующий раздел. Нам пришлось отказаться от включения выборов верхней палаты в Кодекс из-за положения части 2 статьи 95 Конституции РФ, согласно которому в Совет Федерации входят представители от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти. Так, автор данной статьи высказывал мнение, что любой конкретный вариант выборов либо будет явно противоречить части 2 статьи 95 Конституции РФ, либо в нем будет заложена имитация выборов. В ходе обсуждения В.Л.Шейнис признал, что не знает, как решить эту проблему, но надеялся, что можно найти приемлемый вариант. Однако такой вариант никто не смог предложить, и выборы в Совет Федерации в наш проект не вошли [40: 45, 53–54].

Еще одним отличием нашего проекта от трех остальных стало появление в Общей части главы «Избирательные системы». Избирательные системы (в узком смысле этого понятия) – важнейшая компонента избирательного права. От выбора избирательной системы зависит содержание очень многих разделов избирательного закона: определение избирательных округов, выдвижение и регистрация кандидатов и списков кандидатов, содержание избирательного бюллетеня, порядок голосования, порядок подсчета голосов, порядок определения результатов выборов и т.п. [26].

Однако исторически так сложилось, что в российском федеральном избирательном законодательстве вообще нет понятия «избирательная система». В результате этот термин оказался определен в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уже через него попал в большинство региональных законов о выборах. При этом само определение оказалось неудачным [30], нормы, описывающие избирательную систему, оказались разбросаны по всему закону, и при чтении законов о выборах не создается четкого представления об избирательной системе.

В нашем проекте предложено 8 типов избирательных систем, они описаны с достаточной степенью подробности, и для каждых выборов указано, какие системы могут на этих выборах использоваться. В этих рамках регионы и муниципальные образования могут свободно выбирать избирательные системы и их отдельные параметры.

Некоторые структурные решения были подвергнуты критике [10; 42]. Эти аспекты можно будет обсуждать при доработке Кодекса.

Избирательный кодекс и электоральный федерализм

Первый «рамочный» закон – Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» – был создан в 1994 г. как реакция на нарушения избирательных прав на региональных и местных выборах [7]. Автором его концепции был А.Е.Постников, считавший, что функции федерального законодательства в отношении региональных и муниципальных выборов должны быть ограничены защитой основ конституционного строя и основных прав граждан, а установление конкретных избирательных процедур и конкретной схемы избирательного процесса – прерогатива регионального законодателя [44; 45]. Поэтому «рамочный» закон 1994 г. был достаточно кратким, позволявшим региональным законодателям регулировать региональные и местные выборы в значительном объеме. Однако и после принятия «рамочного» закона нарушения избирательных прав продолжились [44: 80–96]. В результате в 1997 г. при активном участии В.Л.Шейниса был принят новый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в котором были прописаны многие избирательные процедуры, что неизбежно сократило объем регионального регулирования. Об этом законе А.Е.Постников сказал, что он «представляет собой не рамочный закон, определяющий основные гарантии избирательных прав, а закон-инструкцию, подробно регламентирующий все стадии избирательного процесса» [45].

При этом А.Е.Постников [45] заметил, что фактически избирательный кодекс уже существует, только имеет несколько иное название. С.Д.Князев также отмечал, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выступает в качестве кодифицированного акта [19: 159–168] и вполне может претендовать на роль избирательного кодекса [20]. С этими утверждениями можно согласиться лишь с важной оговоркой – указанный закон является попыткой создания кодифицированного акта, но попыткой, как показывает наш анализ, не вполне удачной [29]. Впрочем, позднее А.Е.Постников отметил, что данный закон «фактически играет роль избирательного кодекса страны, однако в этом качестве он не вполне эффективен» [43]. Все же более точным можно считать утверждение, что этот закон «фактически представляет собой переходный акт к новой форме избирательного законодательства» [12: 197].

С принятием нового «рамочного» закона 2002 г., по мнению А.Е.Постникова, «соотношение федерального и регионального избирательного законодательства перешло в принципиально новую плоскость» [43]. Тем не менее, начиная с 2005–2006 гг. федеральное законодательство стало еще сильнее сужать сферу регулирования выборов региональными законами [6: 223, 239].

Высказывалось мнение, что концепция правового регулирования в избирательной сфере должна быть изменена в направлении принятия акта типа Основ законодательства РФ о выборах и референдумах с перемещением центра тяжести регулирования выборов органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, референдумов субъектов РФ и местных референ­думов в сферу регионального законодательства [11].

С.Д.Князев высказал мнение, что федеральный законодатель фактически монополизировал право законотворчества в сфере избирательных отношений, а перечень полномочий субъектов РФ в рассматриваемой области сведен к нулю [20]. Это утверждение невозможно воспринимать иначе как полемическое преувеличение. В.В.Вискулова насчитала в «рамочном» законе около 180 ссылок на возможность регулирования избирательных правоотношений законами субъектов РФ [6: 239–244]. Однако эти нормы не обладают внутренним единством, обусловленным общностью критерия отнесения федеральным законодателем соответствующих вопросов к дополнительным гарантиям прав граждан, и только часть из них направлена на учет местных и исторических особенностей регионов. Не видно системы, четких оснований отнесения того либо иного вопроса к собственному ведению субъекта РФ. По неясным причинам близкие по сути нормы регулируются либо федеральным, либо региональным законом. При этом некоторые вопросы, которые отданы на усмотрение законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, имеют общероссийское значение [6: 245].

Здесь стоит добавить, что именно в важнейших вопросах, связанных с избирательной системой (в узком смысле этого понятия), у регионального законодателя остается практически неограниченная свобода. Другое дело – то, как он этой свободой пользуется. Один регион за другим вводит для распределения мандатов метод делителей Империали, нарушающий принцип пропорциональности, но ни в одном регионе законодателям не пришло в голову ввести вполне адекватный и широко распространенный метод Сент-Лагю [26; 31]. Все больше регионов вводят жесткие и неоправданные требования к разбиению партийных списков на территориальные группы [24: 70–79].

В то же время Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» де-факто сильно ограничивает регионального законодателя в выборе вариантов. Эти ограничения имеют разную природу. Одни ограничения связаны с тем, что в Федеральном законе прописаны процедуры исходя из определенной избирательной системы, и для другой системы они просто не годятся. Так, преференциальные избирательные системы ни регионы, ни муниципальные образования не могут применять, даже если бы им этого очень захотелось, потому что эти системы не вписываются в процедуры, установленные Федеральным законом. Да и открытые списки, если строго судить, Федеральному закону противоречат.

Ограничения второго рода связаны с тем, что желание ввести какую-либо новую избирательную систему наталкивается на необходимость прописывать для этой системы подробные процедуры. В регионе просто может не быть квалифицированных кадров, способных на это. Но даже если они есть, всегда из-за нечеткости Федерального закона таится опасность, что эти процедуры окажутся противоречащими федеральному законодательству. И потому регион обычно решается на эксперимент только с согласия федеральных кураторов, а чаще всего – даже просто по их прямому указанию. Стоит ли после этого удивляться, что при всем разнообразии регионов на практике мы видим в региональных законах чаще всего копирование одних и тех же (и при этом не самых лучших) образцов?! Так унитаристская практика опровергает квазифедералистскую теорию.

Выше мы отмечали, что первый вариант «рамочного» закона возник в 1994 г. спонтанно – как реакция на нарушения избирательных прав граждан на региональных и муниципальных выборах. Поэтому в его названии фигурировало понятие «гарантии избирательных прав», и сам закон в определенной степени был направлен на защиту избирательных прав граждан. Однако, как отметил В.В.Пылин, содержание «рамочного» закона уже изначально не соответствовало его названию [48]. А.Н.Кокотов отметил, что «рамочный» закон соединяет в одном акте два разных вопроса: общие принципы выборов и гарантии их осуществления [21].

Исходя из изложенного выше, мы полагаем, что необходимо изменить концепцию рамочного регулирования. То есть, с одной стороны, дать регионам возможность реального выбора разных вариантов, в частности, разных избирательных систем, а с другой стороны – четко прописать процедуры так, чтобы у региональной власти не было возможности нарушать права граждан и ограничивать права местного самоуправления.

При этом мы основываемся на таком понимании положений Конституции, которое вполне допускает достаточно жесткое регулирование избирательных процедур в федеральном законодательстве. Согласно Конституции, в ведении Российской Федерации (статья 71) находятся регулирование и защита прав и свобод гражданина, а в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72) – защита прав и свобод человека и гражданина. Наш опыт показывает, что защита избирательных прав граждан Российской Федерации не может быть эффективной, если региональному законодателю предоставляется свобода в установлении избирательных процедур: неизбежно появляются процедуры, нарушающие избирательные права граждан.

Акцентируя внимание на гарантиях избирательных прав, мы имеем в виду только их защиту. А вот вопрос о регулировании избирательных прав остается фактически вне поля зрения. Очевидно, что «регулирование» включает в себя не только защиту, но и необходимые ограничения прав. Определенные ограничения прав граждан в ходе избирательной кампании неизбежны – как в силу конкурентного характера выборов, из-за чего защита прав одних субъектов избирательного процесса невозможна без ограничения прав других, так и в силу скоротечности кампании, когда нарушенные права трудно восстановить иногда даже через несколько дней. В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ любые ограничения прав граждан могут устанавливаться только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо. Таким образом, задача «рамочного» федерального закона – установить не только основные гарантии избирательных прав граждан, но и исчерпывающий перечень их ограничений.

Ныне действующий «рамочный» закон, безусловно, содержит много ограничений прав граждан, однако делает это «стыдливо», не акцентируя внимание на том, что они являются ограничениями, и даже зачастую выдавая их за гарантии прав граждан. Отсюда и возникает неопределенность в вопросе о том, что такое гарантии избирательных прав и являются ли нормы специальных законов «дополнительными» гарантиями.

При этом мы вполне согласны с тезисом С.Д.Князева о том, что «никакие соображения унификации избирательных процедур, безусловно, необходимые, не могут служить оправданием абсолютной универсализации закона о выборах» [20]. Однако задача создания Избирательного кодекса состоит не в том, чтобы отнять у регионального законодателя последние возможности по регулированию выборов, проходящих в данном субъекте Федерации, а в том, чтобы сделать регулирование более качественным, устранить существующие и возможные противоречия и позволить законодателю на каждом уровне регулировать именно те вопросы, которые он может регулировать наилучшим образом.

С этой точки зрения большинство избирательных процедур целесообразно регулировать на федеральном уровне. Во-первых, они обычно не имеют никакой региональной специфики. Во-вторых, в осуществлении многих процедур участвуют организации, чья деятельность регулируется на федеральном уровне (СМИ, правоохранительные органы, кредитные организации). В-третьих, необходимость унификации избирательных процедур связана с практикой совмещения выборов и с профессионализацией избирательных комиссий. В-четвертых, написание процедурных норм – сложная юридическая работа, требующая высокой квалификации и определенного опыта; в регионах такого опыта, как показывает практика, часто не хватает. И, наконец, самое главное – сами избирательные процедуры во многом определяют возможность реализации избирательных прав.

В то же время региональным законодателям необходимо оставить свободу выбора по многим принципиальным вопросам, в том числе связанным с избирательной системой (в узком смысле). В нашем проекте Кодекса четко указано, какие именно вопросы (и в каких пределах) должны регулироваться региональными законами, а какие – уставами муниципальных образований. В частности, регионам и муниципальным образованиям обеспечивается широкий выбор избирательных систем, и при этом для каждой системы прописываются процедуры, гарантирующие избирательные права граждан.

В.Л.Шейнис поддержал этот подход: «В принципе я согласен с Аркадием Ефимовичем, что Кодекс не должен оставлять слишком большой простор для творчества правоприменителей. Он должен содержать возможность выбора из прописанных в нем вариантов, но не для нормотворчества на различных уровнях. Это требует достаточной детализации норм закона». И далее он очень удачно сформулировал принцип, заложенный в концепции Кодекса: свобода выбора, а не свобода творчества [40: 80, 100].

Заключение

Итак, уже 30 лет обсуждается вопрос о кодификации избирательного законодательства. Целесообразность кодификации признавалась и Государственной Думой, и ЦИК России. Были созданы четыре проекта кодекса. Однако мы пока так же далеки от решения данного вопроса, как и 30 лет назад. А может быть, даже и дальше, чем тогда.

Не так давно в газете «Коммерсантъ» было приведено высказывание председателя Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству П.В.Крашенинникова: «На данной стадии развития нашего общества, когда избирательное законодательство кипит и постоянно меняется, кодифицировать правовые нормы невозможно. Кодифицируют устоявшиеся десятилетиями правила. Здесь этого нет и в ближайшее время не предвидится, не потому, что кто-то не хочет или плохой, отношения неустойчивые. Нельзя построить добротный дом в центре бурной реки. Кодекс должен быть основательным и долговечным документом» [3].

Мы видим, что этот мотив постоянный. Так аргументировали в 1994 г. В 2000–2002 гг. руководству ЦИК казалось, что законодательство вот-вот стабилизируется и тогда можно будет его кодифицировать. Но затем при активном участии руководства ЦИК его снова сделали «кипящим и постоянно меняющимся».

В России сейчас действуют 20 кодексов. Вряд ли кто-то (включая Крашенинникова) возьмется утверждать, что все они объединяют «устоявшиеся десятилетиями правила». Почему же к избирательному законодательству нужен более строгий подход?

Конечно, Крашенинников прав в одном: «избирательное законодательство кипит и постоянно меняется». Но действительно ли это оттого, что «отношения неустойчивые»? Нет, думаю, что дело совсем в другом: партия, к которой принадлежит Крашенинников, все время ищет, что бы еще сделать, чтобы обеспечить собственную несменяемость.

А между тем участники выборов (партии, кандидаты, члены избиркомов, электоральные юристы, политтехнологи) давно стонут и требуют стабильного избирательного законодательства. Правда, оппоненты, вроде Крашенинникова, обычно говорят: сначала стабилизация, потом кодификация. Увы, мы видим, что это лишь удобный миф. Пока мы не займемся кодификацией, никакой стабилизации не будет, Явлинский это точно заметил 29 лет назад. Да и сам Крашенинников это фактически подтвердил, сказав, что «в ближайшее время не предвидится». Потому что им не хочется, чтобы законодательство было стабильным. «Отношения неустойчивые» – это тоже миф. Точнее, они делают все, что могут, чтобы они остались неустойчивыми.

Конечно, кодификация не гарантирует, что законодательство будет стабильным. Но, во-первых, все же психологически кодекс существенно править будет сложнее, чем нынешние законы, в которые уже внесено более сотни поправок. Во-вторых, это во многом зависит от качества кодификации. Если в процессе работы над Кодексом будут устранены пробелы и противоречия и Кодекс получится ясным, стройным и убедительным, если, наконец, не только его авторы, но и широкие круги «пользователей» признают, что избирательное законодательство стало оптимальным, тогда его стабильность может быть обеспечена.

С проблемами кодификации избирательного законодательства сталкиваются многие государства [1]. Для ее осуществления нужны не только качественная юридическая работа, но и политическая воля. Для качественной юридической работы возможности есть. Политической воли все прошедшие 30 лет не было.

При этом политическая воля нужна не только для создания и принятия Избирательного кодекса, но и для изменения ситуации с правоприменением. Хотя в нашей истории был период (конец 1990-х – начало 2000-х гг.), когда законодательство и правоприменение двигались в противоположных направлениях, чаще всего изменения законодательства и сдвиги в правоприменении взаимосвязаны [27]. Любые пробелы и противоречия законодательства могут быть использованы и обычно используются действующей властью для создания преимуществ своим кандидатам и фактически для обеспечения собственной несменяемости.

Таким образом, главный вопрос – это изменение вектора политического развития страны в сторону восстановления демократии. В этом случае одной из главных задач станет демократизация избирательного законодательства. И наилучшим решением данной задачи будет создание Избирательного кодекса – качественного юридически, а по содержанию направленного на обеспечение и защиту избирательных прав граждан и воплощение принципов народовластия.

Поступила в редакцию 16.08.2023, в окончательном виде 16.10.2023.

---

Список литературы

1. Workshop on “Codification of Electoral Law”. Bucharest, 19–20 October 2015. – Сайт Постоянного избирательного органа Румынии. Доступ: https://www.roaep.ro/prezentare/wp-content/uploads/2012/11/Codification-of-the-Electoral-Law-brosura.pdf (проверено 16.10.2023). - https://www.roaep.ro/prezentare/wp-content/uploads/2012/11/Codification-of-the-Electoral-Law-brosura.pdf
2. Борисов И.Б. Некоторые особенности развития и применения избирательного законодательства Российской Федерации. – Материалы «круглого стола» по обсуждению законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М.: ФГНУ «Российский научный центр государственного и муниципального управления», 2002. С. 164–174.
3. Веретенникова К., Макутина М. КПРФ хочет разобраться с выборами. – Коммерсантъ, 2023. 27 февраля. Доступ: https://www.kommersant.ru/doc/5842413 (проверено 16.08.2023). - https://www.kommersant.ru/doc/5842413
4. Вешняков А.А. Централизация нужна для защиты демократии. – Коммерсантъ–Власть. 2002. 2 июля. С. 27.
5. Виноградов В.А. Кодификация избирательного законодательства – вопрос актуальный. – Гражданин. Выборы. Власть. 2016. № 4. С. 43–45.
6. Вискулова В.В. Гарантирование избирательных прав граждан в свете принципов избирательного права и правовой самостоятельности субъектов Российской Федерации: Монография. Благовещенск: Изд-во АмГУ, 2013. 300 с.
7. Гельман В.Я. Создавая правила игры: российское избирательное законодательство переходного периода. – ПОЛИС. 1997. № 4. С. 125–147.
8. Головин А.Г., Федотова Е.В. Кодификация избирательного законодательства в Российской Федерации: опыт регионов. – Журнал о выборах. 2005. № 5. С. 14–19.
9. Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Осенняя сессия. Т. 10 (9–23 ноября 1994 г.). М.: Известия, 1995. 782 с. - http://transcript.duma.gov.ru/node/3130/
10. Гришин Н.В., Мармилова Е.П. Избирательный кодекс как проект оптимизации избирательной системы России. – Человек. Сообщество. Управление. 2013. № 4. С. 53–62.
11. Громыко С.В. Нужен ли избирательной системе России собственный кодекс? – Человек. Сообщество. Управление. 2013. № 4. С. 64–70.
12. Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б., Чудина С.Ю. Избирательное право и процесс в Российской Федерации: Учебное пособие. Иркутск: Издательство ИП «Макаров С.Е.», 2001. 512 с.
13. Дмитриев Ю. Бюрократии в поддержку. – Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 11. С. 28–30. - http://www.vibory.ru/journal/journ0111/01j11dmitr.html
14. Дмитриев Ю. Кодекс, которого нет. – Право и жизнь. 2010. № 144 (6) – 145 (7). С. 240–243.
15. Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М.: Аспект Пресс, 2005. 333 с.
16. Иванченко А. Очередные льготы для думских партий? – Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 9–10. С. 18–23. - http://www.vibory.ru/journal/journ0109-10/01j09-10ivan.html
17. Избирательный кодекс Российской Федерации – основа модернизации политической системы России / Под ред. А.Е. Любарева. М.: ГОЛОС, 2011. 460 с.
18. Изменения, предлагаемые в проект Кодекс Российской Федерации о выборах и референдумах. – Сайт Российского фонда свободных выборов. Доступ: https://rfsv.ru/page/izmeneniia-predlagaemye-k-vneseniiu-v-proekt-kodeks-rossiiskoi-federatsii-o-vyborakh-i-referendumakh (проверено 04.07.2023). - https://rfsv.ru/page/izmeneniia-predlagaemye-k-vneseniiu-v-proekt-kodeks-rossiiskoi-federatsii-o-vyborakh-i-referendumakh
19. Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права: Монография. Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 1999. 414 с.
20. Князев С.Д. Российский электоральный федерализм: конституционно-правовое содержание и проблемы реализации. – Государство и право. 2008. № 1. С. 23–29.
21. Кокотов А.Н. Проблемы законодательного регулирования выборов в Российской Федерации. – Выборы и референдумы. 2001. № 1. С. 46–48.
22. Кудряшов Е.О. Вместо Избирательного кодекса Российской Федерации. – Право и политика. 2023. № 2. С. 10–19. DOI: 10.7256/2454-0706.2023.2.37207. - https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=37207
23. Кынев А.В., Любарев А.Е. Партии и выборы в современной России: Эволюция и деволюция. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011. 792 с.
24. Кынев А. Выборы региональных парламентов в России 2009–2013: От партизации к персонализации. М.: Центр «Панорама», 2014. 728 с.
25. Лысенко В.И. Некоторые проблемы развития российского избирательного права. – Государство и право. 1995. № 8. С. 14–22.
26. Любарев А.Е. Избирательные системы: российский и мировой опыт. М.: РОО «Либеральная миссия»; Новое литературное обозрение, 2016. 632 с.
27. Любарев А.Е. Как избирательное законодательство влияет на выборы: анализ 35-летней российской истории. – Сравнительное конституционное обозрение. 2023. № 3. С. 150–170. DOI: 10.21128/1812-7126-2023-3-150-170
28. Любарев А.Е. Недостатки избирательного законодательства и его кодификация. – Гражданин. Выборы. Власть. 2016. № 4. С. 114–116.
29. Любарев А.Е. О концепции Избирательного кодекса Российской Федерации. – Государство и право. 2010. № 7. С. 46–54.
30. Любарев А.Е. Пути совершенствования законодательного регулирования избирательных систем на муниципальных выборах. – Местное право. 2012. № 3. С. 55–66.
31. Любарев А.Е. Распределение мандатов между партийными списками на региональных выборах в России. – Политическая наука. 2019. № 1. С. 165–185. DOI: 10.31249/poln/2019.01.09
32. Любарев А.Е. Референдум в Российской Федерации: история и проблемы законодательного регулирования. – Политика и общество. 2005. № 2. С. 70–82.
33. Любарев А. Критический анализ проекта Избирательного кодекса, подготовленного фракцией КПРФ в Государственной думе. – Сайт движения «Голос» (внесено в реестр иностранных агентов), 22.11.2022. Доступ: http://golosinfo.org/articles/146291 (проверено 04.07.2023). - http://golosinfo.org/articles/146291
34. Любарев А. Нам обещают удобный и грамотный свод электоральных законов. Поверим? – ЖЖ Любарева, 13.07.2018. Доступ: https://lyubarev.livejournal.com/41680.html (проверено 05.08.2023). - https://lyubarev.livejournal.com/41680.html
35. Любарев А. О проекте Кодекса о выборах и референдумах: предварительный комментарий. – ЖЖ Любарева, 27.08.2019. Доступ: https://lyubarev.livejournal.com/64131.html, часть 1, https://lyubarev.livejournal.com/64265.html, часть 2 (проверено 04.07.2023). - https://lyubarev.livejournal.com/64131.html, https://lyubarev.livejournal.com/64265.html
36. Макаренко Б. Вернуть свободу выбора. – Политком.ру, 22.10.2010. Доступ: https://politcom.ru/10926.html (проверено 05.08.2023). - https://politcom.ru/10926.html
37. Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2003. 304 с.
38. Матейкович М.С. Федеральное избирательное законодательство нуждается в кодификации. – Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 27–30.
39. Новиков Ю.А. Избирательная система России: 90 лет истории. М.: Манускрипт, 1996. 632 с.
40. Обсуждение проекта Избирательного кодекса Российской Федерации: Сборник материалов / Под ред. А.Е. Любарева, Е.Е. Скосаренко. М.: ГОЛОС, 2010. 266 с.
41. О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. – Вестник ЦИК РФ. 2000. № 21. С. 47–90.
42. Подшивалов В.Е. Избирательный кодекс Российской Федерации как попытка реформирования федерального избирательного законодательства: критический анализ. – Вестник Института законодательства и правовой информации им. М.М.Сперанского. 2012. № 5 (20). С. 11–13.
43. Постников А.Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства. – Журнал российского права. 2004. № 2 (86). С. 3–10.
44. Постников А.Е. Избирательное право России. М.: ИНФРА-М – Норма, 1996. 217 с.
45. Постников А.Е. Новый проект Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: минусы и плюсы. – Материалы «круглого стола» по обсуждению законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Москва, 2002. С. 6–25.
46. Проект: Избирательный кодекс Российской Федерации. – Сайт КПРФ. Доступ: https://kprf.ru/m/att/2022/11/izbiratelnyi-kodeks-tekst.pdf (проверено 04.07.2023). - https://kprf.ru/m/att/2022/11/izbiratelnyi-kodeks-tekst.pdf
47. Проект Федерального закона «Кодекс о выборах и референдумах в Российской Федерации» (Избирательного кодекса России). – Сайт Российского фонда свободных выборов. Доступ: https://rfsv.ru/page/proekt-federalnogo-zakona-kodeks-o-vyborakh-i-referendumakh-v-rossiiskoi-federatsii-izbiratelnogo-kodeksa-rossii (проверено 04.07.2023). - https://rfsv.ru/page/proekt-federalnogo-zakona-kodeks-o-vyborakh-i-referendumakh-v-rossiiskoi-federatsii-izbiratelnogo-kodeksa-rossii
48. Пылин В. Перемены? Да! – Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 5. С. 19–23. - http://vibory.ru/journal/journ0105/01j05pylin.html
49. Шейнис В.Л. Избирательная контрреформа 2004–2005 годов в России. – Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: Материалы международной конференции / Под ред. А.В.Иванченко, А.Е.Любарева. М.: Аспект Пресс, 2006. С. 175–178.
50. Шейнис В.Л., Каюнов О.Н., Луценко В.И. Законодательство о выборах и его применение в 1999–2000 годах. – Интернет-мониторинг выборов в России (новая гражданская инициатива Проекта «Информатика для демократии – 2000+»). Аналитический доклад по результатам проекта. М.: МИПО РЕПРО, 2001. С. 170–190. - http://www.indem.ru/idd2000/unescoDokl/Razd7.htm
51. Шейнис В.Л. Стране нужен избирательный кодекс. – Общественные науки и современность. 1995. № 1. С. 5–16.